L’Union européenne tend-elle à devenir un Etat ?

A l’heure où la classe politique française agite en tous sens le problème du « oui » au référendum qui devrait être organisé à l’automne 2005 pour la ratification du projet de Constitution européenne, la question de savoir si l’Union européenne est en voie d’étatisation se pose avec une acuité évidente.Le problème de la nature juridique des Communautés – puis de l’Union – européennes a du reste, dès les origines, taraudé les juristes, sans cesse confrontés à cette évidence que l’Europe ne rentre pas dans les catégories traditionnellement utilisées – organisation internationale, confédération, Etat fédéral – pour penser les associations d’Etats. Ceci trouve en partie son explication dans le fait que l’Union européenne « se constitue progressivement, comme l’écrit Jacques Delors, par l’intégration d’Etats-nations qui se sont solidement constitués au cours de deux siècles d’histoire européenne et dont la permanence est têtue », et que l’on essaye par conséquent « d’inventer une forme d’organisation politique qui ne ressemble à rien de ce qui a été fait jusqu’à présent dans le monde ». D’où la multiplication de vocables inédits – « organisation d’intégration tout à fait originale », « fédéralisme fonctionnel », « objet politique non identifié », organisation « sui generis » –destinés à la nommer sans pour autant parvenir à en définir la nature d’une façon satisfaisante. Force est donc de constater avec Olivier Jouanjan que « l’Europe semble ne pas pouvoir porter de nom commun, rentrer dans aucun genre », qu’elle « bouleverse (…) nos concepts juridiques fondamentaux » et que « les catégories juridiques renâclent devant l’obstacle de la qualification de l’Union et des Communautés ».
S’il est généralement admis qu’elle a dépassé depuis longtemps le stade de la structure confédérale – laquelle se caractérise par un lien confédéral lâche fondé sur un traité international et des institutions confédérales embryonnaires, se limitant, dans la plupart des cas, à une simple réunion diplomatique de représentants des Etats confédérés ou « Diète confédérale », décidant à l’unanimité – la plus grande incertitude règne en revanche sur le point de savoir si l’Union européenne constitue pour autant un Etat fédéral en voie de construction.
Or, la convocation, par le Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001, d’une « Convention » ayant « pour tâche d’examiner les questions essentielles que soulèvent le développement futur de l’Union et de rechercher les différentes réponses possibles », suivie de l’adoption, le 18 juin 2004, par les chefs d’Etat ou de gouvernement des 25 Etats membres réunis à Bruxelles, du Projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, ne pouvaient que relancer cette controverse. La Convention, même si elle ne prononce pas le mot – qui, à certains égards, paraît connoté péjorativement, comme s’il manifestait une réalité archaïque ou dépassée – semble bien en effet envisager l’Union comme un Etat, sinon réalisé, du moins susceptible de l’être à moyen terme. Paraissent notamment attester cette analyse les articles 1.1 – « Cette Constitution établit l’Union européenne, à laquelle les Etats membres confèrent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs. L’Union (…) exercera sur le mode communautaire les compétences qu’ils lui transfèrent » – et 1.3 – « Dans ses relations avec le reste du monde, l’Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts ». Du reste, l’Avant-projet du traité instituant une constitution pour l’Europe, présenté par Valéry Giscard d’Estaing en octobre 2002, prévoyait significativement que la référence au terme « Union » pourrait être remplacée dans tout le texte par celle d’ « Etats-Unis de l’Europe », et définissait l’Union « une Union d’Etats européens (…) qui gèrent, sur le mode fédéral, certaines compétences communes ».
Avoué ou non, cet objectif mérite donc d’être examiné dans ses différentes dimensions : d’une part, afin d’établir si, effectivement, la tendance dominante est à l’apparition d’une structure politique susceptible d’être qualifiée d’Etat au regard des critères classiques de celui-ci, souveraineté, Constitution, peuple, territoire, institutions, personnalité juridique ; d’autre part, pour tenter, le cas échéant, d’appréhender les conséquences, politiques, juridiques, stratégiques, d’une telle mutation – et en particulier, son impact complexe sur l’ordre juridique interne et sur la hiérarchie des normes qui s’y déploie. S’il y a Etat, s’agira-t-il d’une entité politique comparable à ce que nous connaissons sous ce terme, ou de tout autre chose – comme le laissaient récemment entendre, dans des registres différents, le politiste Thierry Chopin et le philosophe Jean-Marc Ferry, qui affirmait qu’ « un Etat européen peut se profiler comme une construction juridique sans Etat, si l’on entend le mot Etat au sens conventionnel d’une monopolisation de la souveraineté » ?
Jusqu’à aujourd’hui, la doctrine juridique s’était majoritairement prononcée en faveur du caractère non étatique de l’Union européenne, quatre séries d’arguments ayant été avancées en ce sens. Tout d’abord, l’ordre juridique européen repose sur des traités conclus par l’ensemble des Etats membres et dont les modifications sont subordonnées à la règle de l’unanimité. Ensuite, l’Union ne disposant que d’une compétence d’attribution, et non d’une compétence générale, elle n’apparaît pas comme un « ordre juridique centralisé », contrairement aux Etats membres, dotés, eux, de la compétence de leur compétence. En troisième lieu, l’Union s’est toujours vue refuser la personnalité juridique, et donc la capacité à agir en tant que telle – et non seulement par l’intermédiaire des Etats membres – sur la scène internationale. Enfin, sa structure institutionnelle – en particulier l’absence de bicamérisme et de chambre représentant les Etats, ainsi que la représentation par le Parlement européen, non des « citoyens européens », mais de ceux des Etats membres – l’éloigne du modèle type de l’Etat fédéral que peuvent au contraire représenter les Etats-Unis ou l’Allemagne.
Toutefois, l’élaboration par la Convention sur l’avenir de l’Europe du Projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe est venue renouveler les termes de ce débat : même si, comme l’a relevé une partie de la doctrine, « en se présentant sous la forme d’un traité, avec un nombre relativement réduit d’innovations, la constitution ne modifie pas en apparence cette absence de nature étatique de l’Union », on peut néanmoins se demander si cette concrétisation d’une volonté constituante au sein de l’Union européenne ne correspond pas, finalement, à un mouvement irrésistible vers l’étatisation de celle-ci. Nous répondrons à cette question en montrant que s’il existe bien des éléments correspondant à une représentation étatique de l’Union européenne (Chapitre I), celle-ci ne peut pour autant s’analyser, aujourd’hui et au regard des concepts de la théorie classique de l’Etat, en un Etat véritable (Chapitre II), avant d’examiner les conditions dans lesquelles elle pourrait, à plus ou moins long terme, le devenir (Chapitre III).