Code éthique de la vie politique et des responsables publics en France

Sous la pression de l’affaire Cahuzac les pouvoirs publics ont pris le risque de précipiter les réponses. De la hâte est née la confusion : fraude fiscale, enrichissement, fonction politique, cumul des mandats semblaient ne plus faire qu’un ; de la volonté de stopper l’incendie est sortie l’idée de contraindre les élus et les gouvernants à publier l’état de leur patrimoine. Loin de restaurer la confiance, cette publicité tapageuse vient renforcer la tendance de l’opinion à soupçonner la classe politique d’être entièrement corrompue.

La publication des patrimoines ne sera d’aucun secours, puisque le scandale déclencheur tient précisément au fait qu’un ministre chargé de lutter contre la fraude fiscale a pu lui-même frauder le fisc sans être confondu par ses pairs. Au cœur d’une stupéfaction publique, comment peut-on espérer convaincre l’opinion de la sincérité des politiques en publiant l’état de leur patrimoine ? L’exercice est nécessairement partiel, notamment en raison de la protection de la vie privée à laquelle nos élus ont droit comme tout un chacun. De plus, la publication s’est accompagnée de détails ridicules qui ont dégradé davantage l’image de la classe politique, donnant prise à une triple surenchère : être le plus rapidement possible le plus transparent possible, en montrant que l’on possède le moins possible.

Toute fortune n’est pas douteuse !

Inévitablement, les commentaires déplaisants sur les « ministres millionnaires » ont accrédité l’idée, secrètement défendue par une part de notre classe intellectuelle, que la fortune est incompatible avec des fonctions électives et gouvernementales. Nous ne pouvons pas oublier que nous sommes au pays de ces révolutionnaires qui ont tant admiré Lacédémone  et  sa  haine  du  commerce.  Cela  revient  à  soupçonner toute  fortune  d’avoir  été acquise  par  des  voies douteuses et, finalement, à mots à peine voilés, à soutenir que tout enrichissement est condamnable. Parmi les candidats aux fonctions publiques, les malheureux détenteurs de  biens ne pourront en être excusés que s’ils en sont les héritiers, c’est-à-dire lorsqu’ils peuvent prouver que leurs talents n’ont pris aucune part à leur fortune ! Le résultat obtenu est  absurde  dans  un pays qui  espère  la  croissance  économique et dont l’État, surendetté, cherche de nouvelles ressources financières. Vive la rente ! La France semble prête à inventer un suffrage censitaire inversé en excluant de la représentation et du gouvernement les citoyens qui ont voulu et su prospérer !

Séparons moralisation de la vie politique et lutte contre la fraude fiscale

Dans le scandale Cahuzac, il faut d’abord distinguer ce qui relève d’un comportement immoral de la part d’un haut responsable politique et ce qui relève de la fraude fiscale, certes très spectaculaire. En effet, la moralisation de la vie politique n’a pas de lien nécessaire avec la lutte contre la fraude fiscale. Ce n’est que de manière contingente que les deux problèmes sont associés et constituent l’affaire Cahuzac : ainsi,  la  plupart des  fraudeurs  ne  font  pas  de politique et la plupart des politiques ne fraudent pas le fisc. La lutte contre la fraude fiscale suppose le renforcement des mécanismes existants, l’adoption de nouvelles mesures, l’intensification de la coopération  européenne et internationale. Accomplir des progrès en matière de moralisation de la vie publique appelle des principes et des dispositifs bien différents¹.

L’exigence de publicité peut contredire l’exigence de contrôle

Le contrôle du patrimoine de nos élus et gouvernants est-il nécessaire ? Oui, pour deux raisons : la première est de s’assurer que nos politiques sont en conformité avec la loi, qu’ils n’ont pas de dettes fiscales ou sociales, etc. ; la seconde est qu’il faut pouvoir garantir, en cas d’enrichissement constaté au cours d’un mandat ou   d’une   responsabilité    gouvernementale, que cet enrichissement n’a pas pour cause un conflit d’intérêts entre des activités privées et l’activité  publique  de   l’élu.   Non   seulement  la publication du patrimoine n’atteint pas l’objectif de « transparence » mais, plus encore, elle empêche de l’atteindre puisqu’il n’est pas possible de dévoiler la situation fiscale des personnes concernées, au nom du respect de la vie privée (cas des pensions alimentaires, etc.). Il faut donc ou bien pousser plus loin la mise à nu des représentants, en dévoilant l’ensemble de leur vie, ou bien renoncer à la publication de l’état des patrimoines.

Renforcer l’autorité de contrôle

La Haute Autorité dont  on  vient  d’annoncer  la création semble exister déjà si on considère l’activité de la Commission pour la transparence financière de la vie politique créée en 1988. Plutôt que de recréer une nouvelle  entité,  il  eût été préférable de renforcer l’efficacité des dispositifs existants. En tout état de cause, il importe d’abandonner l’idée d’une publication du patrimoine des  élus  et  des  gouvernants  et, en revanche, de renforcer fortement le contrôle de la Commission, désormais Haute Autorité de  la  transparence.   Ce   contrôle  doit d’abord porter sur la composition du patrimoine, incluant la  situation  fiscale,  l’état et les conditions des emprunts personnels ; le contrôle doit ensuite  porter  sur  l’évolution que le patrimoine est susceptible de connaître au cours de l’exercice des mandats ou des fonctions gouvernementales. Il appartient à la Haute Autorité de recueillir ces  informations, de demander les  renseignements  nécessaires et, selon la proposition faite par la précédente Commission, d’étendre « ses investigations au patrimoine des proches de l’assujetti (conjoint séparé de biens, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, concubin, enfants mineurs dont l’assujetti, son conjoint, son partenaire ou son concubin a l’administration légale des biens), afin d’empêcher les stratégies de contournement liées à un régime patrimonial  particulier²  ». Les               recommandations        formulées        par       feu la       Commission    doivent   être    retenues³ : introduire l’obligation  d’une  déclaration   de fin de mandat comprenant les revenus annuels perçus pendant la durée du mandat ou des fonctions        gouvernementales,         déclaration qui serait faite auprès de la Haute Autorité ; création d’un régime de sanctions pour les élus refusant de transmettre à la Haute Autorité les déclarations fiscales demandées ou s’exécutant avec retard ; donner à la Haute Autorité le pouvoir d’interroger les responsables publics mis en cause par un article  de presse ; donner  à la Haute Autorité le pouvoir de connaître les raisons pour lesquelles un prêt contracté par un élu n’a pas été remboursé, en tout ou partie, etc. Le renforcement des dispositifs implique aussi d’étendre le contrôle à d’autres catégories d’élus et à d’autres formes de conflit d’intérêts. L’effort de moralisation ne doit pas seulement concerner le monde politique ;  il  doit  aussi  concerner les organisations syndicales. Il faut donc étendre aux fonctions électorales syndicales les obligations de déclaration de patrimoine auprès de la Haute Autorité. De même, le risque de conflit d’intérêts ne concerne pas uniquement l’entremêlement du secteur public et des intérêts privés. Il peut s’agir également d’un conflit interne aux différents intérêts  publics. En effet, le fait pour un élu d’appartenir non seulement à la fonction publique mais aussi à l’un de ses corps particuliers peut  influencer son activité législative, au moins parce qu’en cas de défaite, retrouvant automatiquement son corps d’origine, il peut être enclin à préparer un retour que les circonstances politiques rendent possible, probable ou certain. Le Parlement doit lui-même veiller à réduire les risques de conflits d’intérêt les plus évidents lorsqu’un élu est en même temps membre de la fonction publique.

Argent public, contrôle public : généraliser l’accès aux informations publiques (open data)

Il apparaît également nécessaire de rendre des comptes aux citoyens sur l’usage qui est fait de l’argent public. La corruption politique ne se limite pas à l’enrichissement personnel obtenu grâce à des fonctions électives ou par la confusion entre intérêts privés et activité publique. En matière de moralisation de la vie politique, le problème peut tout autant prendre la forme d’un usage clientéliste de l’argent public, notamment au niveau local avec, par exemple, l’attribution d’emplois ou de logements  sociaux  répondant à des critères connus et recevables. Dans ce cas en revanche, la publicité la plus grande est la réponse la plus appropriée. C’est pourquoi il faut rendre obligatoire la mise à disposition du public de toutes les données d’information non nominatives détenues par les administrations et les collectivités locales (c’est l’open data). Cela permettra aux citoyens de mesurer la réalité des contraintes, d’évaluer la qualité de la gestion publique, de réutiliser les données pour établir des comparaisons et demander des comptes aux élus et aux administrations sur l’usage des moyens mis à leur disposition⁴.

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La Fondation pour l’innovation politique et le groupe de travail Les Arvernes se sont associés dans la rédaction d’un projet de Code éthique de la vie politique et des responsables publics en France que l’on pourra consulter ci-après. Nous espérons ainsi apporter une contribution utile au débat sur la moralisation de notre vie publique⁵.

À l’heure où notre République est confrontée à une crise politique aiguë, le présent Code éthique a été rédigé avec les objectifs suivants :

– restaurer la confiance des citoyens dans les institutions, les administrations publiques, les autorités administratives indépendantes et les entreprises publiques. L’impartialité, l’objectivité et la probité des membres du gouvernement, des élus et des personnes exerçant les plus hautes responsabilités  publiques  sont  indispensables  au   bon   fonctionnement de nos institutions et de notre système politique ;

• mettre fin aux éventuels conflits d’intérêt et aux comportements incompatibles avec les principes fondamentaux de la République. Nos concitoyens veulent que ces faits soient prévenus avec une plus grande efficacité, et, lorsqu’ils surviennent, qu’ils soient durement sanctionnés. C’est le cas de comportements qui, sans être pénalement répréhensibles, relèvent néanmoins du conflit d’intérêt ou de l’éthique, et, à ce titre, justifient que la responsabilité politique s’exerce Ministres, élus, partis politiques et personnes exerçant les plus hautes responsabilités publiques sont tenus à un comportement irréprochable, en toutes circonstances, au service des citoyens ;
• s’assurer que tous ceux et celles qui exercent au nom du peuple français des responsabilités publiques s’y dédient pleinement et exclusivement.

Le présent Code éthique entend s’imposer :

• au président de la République ;
• au Premier ministre et membres du gouvernement ;
• aux élus européens, nationaux et locaux (dont les établissements publics intercommunaux) ;
• aux responsables publics, c’est-à-dire les emplois nommés en conseil des ministres, les membres des cabinets présidentiel et ministériels, les membres des grands corps de l’État, les membres des instances collégiales des autorités administratives indépendantes, les fonctionnaires des assemblées parlementaires, les membres des organes dirigeants des entreprises publiques, des entreprises dans lesquelles l’État détient une participation, des établissements publics à caractère industriel et commercial ;
• aux responsables et élus des organisations syndicales représentatives (inclus dans le Code ci-dessous sous le terme « personnes exerçant des responsabilités publiques »).

La pleine effectivité du présent Code exige le concours sans réserve, chacun pour ce qui le concerne, du pouvoir exécutif, du pouvoir législatif, de l’administration, des partis politiques et des syndicats.

Le présent rapport est le fruit des réflexions propres des Arvernes et de la Fondation pour l’innovation politique qui ont notamment  examiné les propositions contenues dans le rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêt dans la vie publique, rendu le 26 janvier 2011, ainsi que les propositions du rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, remis le 9 novembre 2012.

Article 1er

L’obligation est faite, à tout élu, de n’exercer qu’un seul mandat électif, qu’il soit local, national ou européen, à l’exception des mandats de chef des exécutifs locaux des collectivités locales de moins de 10 000 habitants.

Article 2

L’obligation est faite, à tout élu, de ne pas effectuer plus de trois fois le même mandat.

Article 3

Les élus s’engageront, sur l’honneur, à avoir pour seul objectif la  défense  des  intérêts  de  la collectivité, de la nation  ou de l’Europe, et   à ne jamais prendre une décision en fonction d’intérêts particuliers. Ils signeront une déclaration. La publicité en sera assurée par le parti politique auquel ils appartiennent et tout citoyen y aura un libre accès.

Article 4

L’obligation est faite, à tout membre du gouvernement, tout élu ou toute personne exerçant des   responsabilités   publiques,   de ne pas se placer dans une situation de conflit d’intérêt et de se déporter officiellement si une telle situation survenait. Ils ne prennent pas part au traitement d’une affaire lorsqu’ils estiment, en conscience, ne pas pouvoir la traiter avec objectivité ou lorsqu’ils estiment que leur impartialité pourrait être mise en cause.

Article 5

L’obligation est faite, à tout membre du gouvernement, tout élu ou toute personne exerçant des responsabilités publiques, exerçant une autorité hiérarchique sur une personne dont elle a pris connaissance qu’elle est en situation de conflit d’intérêt, de ne pas maintenir cette personne sous son autorité.

Article 6

L’interdiction est faite, à tout membre du gouvernement, de percevoir des rémunérations extérieures de quelque nature que ce soit.

Article 7

Les parlementaires peuvent exercer une activité sous réserve de l’examen particulier, par la Haute Autorité de la transparence, de sa nature et du contrôle des revenus tirés de cette activité.

Article 8

L’interdiction est faite, à tout membre du gouvernement et tout élu issu de la fonction publique, d’être en situation de conflit d’intérêt avec ses fonctions antérieures. Dans  le  cadre de ses fonctions ministérielles ou électives, l’intéressé devra se déporter dans l’examen des dossiers ou des textes qui auraient un rapport avec ses fonctions antérieures.

Article 9

L’obligation est faite, aux membres du gouvernement, parlementaires, chefs des exécutifs locaux de plus de 10 000 habitants, présidents des entreprises publiques, directeurs et directeurs adjoints de cabinet des membres  du gouvernement, membres du cabinet de la présidence de la République, de déclarer auprès de la Haute Autorité de la transparence les éléments constitutifs de son patrimoine, de ses activités professionnelles, ainsi que  certains  éléments du patrimoine et des intérêts  des  conjoints. Ces déclarations sont nommées ci-dessous « déclaration de patrimoine » et « déclaration d’intérêts ». La Haute Autorité de la transparence, sous réserve des éléments constitutifs de la protection à la vie privée, notamment pour les conjoints, rend public les principaux éléments des déclarations de patrimoine et d’intérêt pour les membres susvisés.

Article 10

L’obligation est faite, aux membres du gouvernement, parlementaires, chefs des exécutifs locaux de plus de 10 000 habitants, présidents des entreprises publiques, directeurs et directeurs adjoints de cabinet des membres  du gouvernement, membres du cabinet de la présidence de la République, de déclarer auprès de la Haute Autorité de la transparence les éléments constitutifs de son patrimoine, de ses activités professionnelles, ainsi que  certains  éléments du patrimoine et des intérêts des conjoints à la fin de ses fonctions ou de son mandat. Cette déclaration est nommée ci-dessous « déclaration de fin de fonctions ou de mandat ».

Article 11

L’obligation est faite, pour les personnes visées par le présent Code et non citées à l’article 7, de publier une déclaration de patrimoine et une déclaration d’intérêts auprès de la Haute Autorité de la transparence.

Article 12

L’obligation est faite, à tout membre du gouvernement, tout élu ou toute personne exerçant des responsabilités publiques qui présenterait dans sa déclaration un conflit d’intérêt, d’indiquer les éléments permettant de prévenir ce conflit et de se déporter.

Article 13

Le président de la République, le Premier ministre et les membres du gouvernement font l’objet, dans le mois suivant leur élection ou nomination,  d’une vérification  fiscale   visant à déclarer conforme leurs déclarations de patrimoine et d’intérêt. Cette vérification fiscale est assurée par un collège composé de membres de la Cour des comptes, de la Direction générale des finances publiques, de magistrats judiciaires et de personnalités qualifiées, sous la supervision de la Haute Autorité de la transparence.

Article 14

L’obligation est faite, à tout membre du gouvernement, tout élu ou toute personne exerçant des responsabilités publiques, de respecter scrupuleusement, dans le cadre des circulaires du Premier ministre, l’utilisation de leur logement et de la fiscalité correspondante, des moyens d’escorte et de transport et de l’ensemble des ressources financières mises au service du fonctionnement des services sous  leur autorité.

Article 15

L’interdiction est faite, aux magistrats du Conseil d’État et de la Cour des comptes, aux ingénieurs du corps des mines et aux membres des inspections interministérielles (finances, affaires sociales et administration),  d’occuper un emploi différent  dans  un délai de huit  ans à compter de leur nomination dans le  corps, sauf à renoncer, par la démission, à leur statut d’agent public.

Article 16

S’ils sont légalement autorisés à s’affilier à des partis ou associations politiques, les magistrats du Conseil d’État  et de la Cour des comptes  ne sauraient, en vertu du devoir de réserve, manifester publiquement leur préférence politique, ni s’associer à des manifestations publiques les menant à les afficher. Le vice-président du Conseil d’État et le premier président de la Cour des comptes sont chargés, chacun pour ce qui le concerne, de veiller scrupuleusement à l’exécution du présent  article.

Article 17

L’obligation est faite, à tout membre du gouvernement, tout élu ou toute personne exerçant des responsabilités publiques, de se comporter « honorablement » et de ne pas chercher à tirer, ou à essayer de tirer profit des avantages dus à ses fonctions.

Article 18

L’obligation est faite, à tout membre du gouvernement, tout élu ou toute personne exerçant des responsabilités publiques, de gérer ses affaires personnelles conformément au droit et aux règles d’éthique, et, le cas échéant, si un conflit d’intérêt se déclarait, de s’en défaire.

Article 19

L’obligation est faite, à tout membre du gouvernement, tout élu ou toute personne exerçant des responsabilités publiques, qui disposerait d’une participation, minoritaire ou majoritaire, au capital d’un organe de presse ou dirigeant un organe de presse, de se déporter en organisant la gestion de sa participation ou la direction de ses affaires à un tiers indépendant. Cette mesure, ainsi que le choix du gestionnaire tiers, devra être approuvée par la Haute Autorité de la transparence.

Article 20

L’obligation est faite, à tout membre du gouvernement, tout élu ou toute personne exerçant des responsabilités publiques, de ne pas prendre part à un processus décisionnel  dans lequel le titulaire a un intérêt susceptible d’altérer son impartialité, et, auquel cas, de se déporter.

Article 21

L’interdiction est faite, à tout membre du gouvernement, tout élu ou toute personne exerçant des responsabilités publiques, d’embaucher dans  son  cabinet  ministériel,  son équipe parlementaire ou dans les services administratifs placés sous son autorité une personne avec qui elle entretiendrait un lien familial.

Article 22

L’interdiction est faite, à tout membre du gouvernement, tout élu ou toute personne exerçant des responsabilités publiques, de nommer ou faire nommer à aucune fonction dépendant de son pouvoir  de  nomination, direct ou  indirect  quand  ce  pouvoir   relève de l’exécutif à la tête duquel il se trouve, ni décorer ou faire décorer, ni faire bénéficier d’aucun avantage particulier  les  membres  de sa famille, ascendants, descendants,  conjoint  ou ex-conjoint, compagne ou ex-compagne, compagnon ou ex-compagnon, ainsi que collatéraux.

Article 23

L’obligation est faite, à tout exécutif d’une collectivité locale de plus de 10 000 habitants (y compris les établissements publics intercommunaux), de rendre public chaque année un tableau des emplois de ladite collectivité locale comportant le nombre total d’emplois, la répartition des emplois par corps et grade, la masse salariale, ainsi que son évolution pluriannuelle.

Article 24

L’interdiction est faite, à toute personne présidant un conseil d’administration, un directoire ou un conseil de surveillance, ou membre du comité exécutif d’une entreprise publique, d’une entreprise dans laquelle l’État détient une participation, d’un établissement public à caractère industriel et commercial, de siéger dans un conseil d’administration ou de surveillance d’une autre entreprise.

Article 25

Toute personne titularisée dans l’une des fonctions publiques d’État, territoriale ou hospitalière, qui souhaiterait briguer un deuxième mandat d’une même fonction devra renoncer, par la démission, au statut d’agent public.

Article 26

Les partis politiques s’engagent à examiner la situation des élus affiliés qui auraient fait l’objet d’une condamnation définitive et à prendre des mesures en adéquation avec les peines judiciaires prononcées.

Article 27

Les partis politiques ne présenteront pas aux élections de candidats faisant l’objet d’une condamnation définitive en lien avec des fonctions publiques ou politiques antérieures, ou d’une condamnation comportant une peine de prison ferme.

Article 28

Le principe de la gouvernance ouverte, dit open data, doit s’appliquer aux affaires  publiques. Le gouvernement, les administrations et établissements publics, les collectivités locales, les partis politiques, les organisations syndicales s’engagent à mettre à disposition des citoyens les données d’informations publiques, à l’exception des données strictement personnelles et,  pour les administrations, des informations classifiées. L’ensemble des données doit être accessible en ligne, selon un format permettant l’exploitation et la réutilisation des données.

Article 29

La Commission d’accès aux documents administratifs, autorité administrative indépendante, veillera au respect de la liberté d’accès aux administratifs et aux archives publiques, ainsi qu’à l’application du droit en matière de réutilisation desdites informations.

L’autorité compétente chargée de suivre l’application des mesures du présent Code est dénommée ci-dessus « Haute autorité de la transparence et CFVTP » dans l’attente des prochaines dispositions législatives qui devraient aboutir à créer une autorité unique chargée de veiller aux règles éthiques et déontologiques dans la vie politique et publique.

Article 30

La Haute Autorité de la transparence et la Commission pour la  transparence  financière de la vie politique (CTFVP), instituée  par  la loi no 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie  politique,  sont chargées du suivi et de l’application des présentes mesures.

Article 31

Le président de la Haute Autorité de la transparence rend un rapport annuel au président de la République, aux  présidents des Assemblées, au président du Conseil constitutionnel, au premier président de la Cour des comptes et au vice-président du Conseil d’État. Ce rapport fait l’objet d’une présentation publique devant l’Assemblée nationale, puis le Sénat.

Article 32

Les déclarations de patrimoine et d’intérêt feront l’objet d’une actualisation annuelle. Elles feront l’objet d’une comparaison avec les « déclarations de fin de fonctions ou de mandat ».

Article 33

Les déclarations de patrimoine et d’intérêt sont transmises à la Haute Autorité de la transparence et à la CTFVP qui en assurent le contrôle et la conservation.

Article 34

La Haute Autorité de la transparence et la CFVTP sont chargées de la conservation des données des déclarations de patrimoine et d’intérêt, ainsi que des préventions éthiques ayant fait l’objet d’une enquête administrative.

Article 35

Au sein des assemblées parlementaires, des partis politiques, des entreprises publiques et des établissements publics, une personnalité qualifiée sera nommée afin de veiller à la bonne mise en œuvre des principes dudit Code. Elle agit en toute indépendance. Son mandat unique est de cinq ans.

Article 36

Les personnes signataires dudit Code s’engagent à exclure automatiquement toute  personne, sous leur autorité ou membre de leur formation politique ayant été condamnée judiciairement, qu’il s’agisse d’une procédure individuelle ou collective.

Article 37

La Haute Autorité de la transparence et la CFVTP sont chargées d’assurer le respect des libertés individuelles et du droit à la vie privée. Elles peuvent saisir, en cas de non-respect de ces droits, les autorités judiciaires à cette fin.

Article 38

La Haute Autorité de la transparence dispose, en tant que de besoin, des personnels et moyens de la Cour des comptes, du conseil d’État et de la Direction générale des finances publiques pour exercer ses fonctions.