Quel policier dans notre société ?

Police de proximité, tolérance zéro, culture du résultat, vitre cassée, modèle professionnel, police par résolution de problèmes… La littérature scientifique sur la police aussi bien que les politiques de sécurité regorgent de termes plus ou moins précis censés refléter une approche spécifique en matière de lutte contre la délinquance et de méthodes des forces de l’ordre. La France ne fait pas exception en la matière, tant on retrouve ce vocabulaire, parfois obscur aux yeux du grand public, dans les débats qui ont eu lieu autour de la question de l’insécurité au cours des deux ou trois décennies qui viennent de s’écouler. Chaque gouvernement a défendu sa propre conception des politiques de sécurité, supposée radicalement différente de celle de son prédécesseur. Si l’on s’appuie uniquement sur les discours et sur les termes employés, la police est l’institution qui a subi le plus grand nombre de changements ces dernières années en France. L’enjeu fondamental est évidemment de savoir ce que recouvrent tous ces concepts, à la fois dans la théorie, en se plongeant dans les écrits des chercheurs et des praticiens qui les ont inventés, et dans la pratique, par le biais d’une observation du travail des polices qui les ont mis en œuvre.

Mais il est tout aussi important de se poser une question de fond trop souvent délaissée : quel est le rôle de la police dans une société ? Cette question est à la fois philosophique et pratique. Philosophique, car on peut légitimement se demander ce que fait la police dans un État démocratique où elle est garante de l’exécution des lois, qui elle doit servir en priorité (les citoyens ? les élus ? sa hiérarchie ?) et quelle est sa place dans un ordre social. Autant d’interrogations qui occupent une partie de la littérature spécialisée, britannique et américaine notamment, depuis les années 1950-1960 et la révélation de nombreux scandales de corruption, de racisme ou de brutalités qui ont, comme on le verra plus bas, contribué à dégrader l’image de la police. Pratique, car il est indispensable de se demander quel est le meilleur moyen de parvenir à des villes sûres et de rassurer la population. La France n’a pas été épargnée par ces questionnements au cours des trois dernières décennies. Alors que, jusque dans les années 1970, la Police nationale s’est avant tout préoccupée de sécurité nationale, d’ordre public et de grand banditisme, on s’est aperçu que la sécurité quotidienne des Français avait été négligée et qu’il convenait de s’attaquer à la petite et moyenne délinquance, ainsi qu’au sentiment d’insécurité. En 1977, le rapport Peyrefitte¹ a marqué une rupture, en parlant de la nécessité de créer des postes de police de quartier, d’instaurer l’îlotage et d’améliorer les relations entre la police et la population, après avoir constaté l’émergence d’un fort sentiment d’insécurité depuis la fin des années 1960. Le débat n’a jamais cessé depuis sur la question de savoir ce que doit faire la police, le point culminant ayant été atteint au tournant des années 1990 et 2000, quand la gauche plurielle a mis en œuvre la police de proximité et que l’opportunité ou non d’appliquer une « tolérance zéro » a fait l’objet de discussions enflammées.

Pour mieux réfléchir sur cet enjeu, on se penchera sur le cas américain, qui nous éclaire à la fois sur l’évolution des appareils policiers depuis plus d’un siècle, les crises que ces derniers ont traversées et les débats qui entourent le travail des forces de l’ordre. En effet, les polices américaines² ont connu un mouvement de balancier tout au long du xxe siècle, entre le law enforcement et l’order maintenance³, c’est-à-dire entre se contenter d’être un appareil bureaucratique chargé d’appliquer des lois et des procédures et jouer un rôle de contrôle d’un espace afin d’y maintenir un certain ordre⁴. On verra à travers cet exemple américain qu’il s’agit là d’une clé de lecture fondamentale pour comprendre les politiques de sécurité françaises et plus spécifiquement le contenu, les avantages et les inconvénients des différentes méthodes policières, au premier rang desquelles la tolérance zéro et la police de proximité qui sont autant de concepts en grande partie inventés et expérimentés aux États-Unis.

L’histoire des polices américaines dans la seconde moitié du xixe siècle se caractérise par une forte influence du politique et une corruption généralisée, auxquelles viendront remédier des réformes dites « progressistes » au cours de la première moitié du xxe siècle.

Les polices urbaines aux États-Unis sont de création relativement récente. Boston est la première ville à se doter d’un service de police organisé et professionnel en 1838, suivi par New York en 1844 et Philadelphie en 1854. Le fonctionnement de ces premières polices est assez rudimentaire et peu hiérarchisé : du fait de l’absence de moyens de transport et de communication, les policiers se déplacent principalement à pied, ne peuvent par définition couvrir que des périmètres restreints (et sont donc rattachés à des petits postes de police de quartier) et disposent d’une grande autonomie sur le terrain (l’absence de radios empêche par exemple leur hiérarchie de leur donner des ordres en direct et de contrôler  leur activité à distance). L’agent de police est alors un véritable acteur de son quartier, qui connaît tout le monde et que tout le monde connaît,  un personnage facile à aborder sur la voie publique. Cette organisation ainsi que le caractère municipal des polices américaines seront à l’origine d’un travers qui conduira plus tard à la remise en cause radicale de ce système que l’on peut qualifier de « police de proximité » avant l’heure : les policiers sont directement engagés par les leaders politiques locaux⁵, qui n’hésitent pas à les recruter dans les rangs de leurs sympathisants et  à les utiliser en fonction de leurs intérêts électoraux. Ainsi, les forces de l’ordre peuvent être affectées à des tâches n’ayant que peu de rapport avec leur fonction première, comme distribuer la soupe populaire, gérer les foyers pour sans-abri ou jouer le rôle d’ambulanciers, en bref fournir des services sociaux en tout genre dans le but d’entretenir une clientèle électorale. Par ailleurs, la proximité avec la population et la grande autonomie dont jouissent les agents de police sont génératrices d’une corruption généralisée, d’autant plus que ces derniers bénéficient de salaires généralement assez bas. Les rapports avec la population sont souvent l’occasion de demander à celle-ci une « rétribution », qui va soit dans les poches du policier, soit dans les coffres du parti politique au pouvoir⁶.

Les polices américaines vont entrer dans une ère de réformes visant à les rendre plus efficaces et moins corrompues, mais qui auront tendance à les couper de la population.

Cette période, souvent désignée par l’expression « ère politique de la police », entrera au début du xxe siècle dans une phase de déclin alimentée par un mécontentement grandissant face au manque de probité et à l’incompétence des forces de l’ordre, phase dont l’achèvement sera réalisé autour de 1930. Le mouvement, que l’on qualifie d’« ère réformatrice », d’« ère progressiste » ou encore de « modernisation de  la  police », va alors vers une dépolitisation des fonctionnaires et la création de services publics dotés de véritables compétences techniques et pratiques. Les réformes engagées cherchent à centraliser  les  pouvoirs  dans les mains d’un chef indépendant du pouvoir politique, à rationaliser les procédures, à instaurer une sélection à l’entrée (notamment par le biais de concours, en lieu et place du système de recrutement direct par la municipalité), une formation professionnelle et des normes disciplinaires, et enfin à recentrer le rôle de la police autour de l’application de la loi. Pour tourner la page de la corruption et du pouvoir discrétionnaire excessif des policiers, on transforme les polices en appareils bureaucratiques chargés d’appliquer des lois et des procédures en réduisant au maximum les marges d’interprétation et donc l’arbitraire des agents de la force publique. On parle alors de « modèle professionnel de police », inventé par August Vollmer, sans doute le père de la police moderne aux États-Unis, et son « apôtre » Orlando W. Wilson. Chef de la police de Berkeley en Californie, Vollmer se veut le chantre de la  modernisation de la police⁷ et donne aux sciences criminelles leurs lettres de noblesse universitaire en créant à l’Université de Berkeley, en 1916, le premier programme de criminal justice de l’histoire des États-Unis destiné à former les futurs cadres de la police. L’insistance sur la qualité de la formation, une hiérarchisation accrue des services de police (en particulier, la création d’une série de grades intermédiaires pour faire le lien entre dirigeants de la police et agents de terrain) et l’application de procédures et de méthodes standardisées sont les marques de fabrique d’un Vollmer qui veut mettre fin à la corruption et aux ingérences politiques dans la police. O.W. Wilson, qui fut son élève à Berkeley avant de devenir chef de la police de Wichita (Kansas) puis de Chicago, prône une spécialisation accrue des tâches dans la police et l’utilisation massive de la technologie aussi bien dans les enquêtes que dans les missions de voie publique. Deux innovations technologiques majeures viendront les aider dans leur entreprise⁸. Tout d’abord la voiture, qui offre un double avantage : faciliter une intervention rapide de la police sur un territoire plus vaste et séparer physiquement les policiers de la population, avec pour conséquence la réduction des opportunités de corruption. Ensuite   la radio, qui permet à la hiérarchie de contrôler à distance les policiers et de leur donner des instructions en direct.

Ce mouvement de professionnalisation touche progressivement tous les appareils policiers américains, locaux comme fédéraux⁹. Les policiers sont désormais notés un peu partout par leur hiérarchie en fonction du nombre d’arrestations qu’ils effectuent et de leur temps d’intervention en cas d’urgence. Certains poussent très loin les dispositions destinées à limiter les risques de corruption : par exemple, William Parker, chef de la police de Los Angeles dans les années 1950, interdit à ses hommes d’accepter de quelconques cadeaux ou faveurs de la part des citoyens, voire de s’engager dans des conversations trop cordiales avec ces derniers¹⁰. Cette volonté manifeste de séparer la police du politique et de la population aura à termes des conséquences importantes – pour ne pas dire « néfastes » – sur la perception de la police par le reste de la société, qui conduiront à leur tour à une crise du modèle professionnel. En effet, cette attitude distante et cette séparation physique créée par la patrouille motorisée vont transformer des représentants de la force publique, qui malgré leur incompétence généralisée et leur niveau de corruption, étaient considérés jusque-là comme des acteurs de la vie de quartier, en véritables intrus. La professionnalisation débouchera progressivement sur une nette dégradation des relations entre police et population, avec en point d’orgue l’aggravation des tensions raciales. Les émeutes des années 1960 montrent l’importance de la question ethnique aux États-Unis, qui devient un thème politique et médiatique. Alors que la ville de Detroit est victime de graves désordres en 1967 et que Los Angeles, Chicago ou encore Newark (New Jersey) connaissent de violents soulèvements de la minorité noire, le président Johnson forme une commission afin de déterminer les causes de ces tensions et les moyens d’y remédier. Le rapport Kerner¹¹, publié l’année suivante, affirme que la moitié des émeutes ayant eu lieu aux États-Unis les années précédentes ont eu pour point de départ un conflit entre la police et les Afro-Américains. D’une manière générale, la police est de plus en plus souvent considérée comme partie intégrante du problème des relations interraciales. Ainsi, et de façon ironique, le modèle professionnel, considéré comme un progrès et un pas en avant vers la modernité par rapport à l’ère politique, devient l’expression de la brutalité et du racisme des polices américaines. En outre, facteur aggravant, les chiffres montrent l’inefficacité de l’approche opérationnelle issue de ce modèle, fondée sur la présomption que plus on répond vite à un appel, plus on a de chances d’arriver à temps pour interpeller le délinquant en flagrant délit. Les recherches menées en la matière contredisent ce postulat : les interpellations n’ont lieu que 29 fois sur 1.000¹². Pendant ce temps, la criminalité s’envole aux États-Unis, le taux de crimes violents¹³ passant de 417 pour 100.000 habitants en 1973 à 757 en 1992¹⁴.

Cette dégradation à la fois sur le front de l’insécurité et sur celui des relations entre la police et la population conduit un certain nombre de chercheurs et d’organismes à envisager des méthodes alternatives. Le National Institute of Justice (NIJ) est créé en 1968 par le Congrès. Il s’agit d’un institut de recherche dépendant du ministère de la Justice et destiné à fournir une expertise dans le domaine de la sécurité, en particulier aux autorités locales, grâce à de nombreuses publications et revues¹⁵ donnant la parole aux meilleurs chercheurs du pays. D’une manière générale, le monde universitaire va fortement contribuer au cours des années et décennies qui vont suivre au changement qui intervient dans les polices américaines. Il sera étroitement associé par ces dernières à la réflexion sur les réformes de leurs stratégies d’action. Un peu partout se mettent en place des études et expériences destinées à tester empiriquement l’efficacité des méthodes de lutte contre la criminalité par la police. La plus célèbre et la plus parlante d’entre elles est le Kansas City Preventive Patrol Experiment. Lancé en 1972 avec le soutien et le financement de la Police Foundation¹⁶, il est un tournant, en ce qu’il constitue la première remise en cause sérieuse du modèle traditionnel de police, établi essentiellement sur la patrouille véhiculée et en uniforme. L’originalité du Kansas City Preventive Patrol Experiment¹⁷  est d’être une expérience sociologique grandeur nature évaluée par des chercheurs à partir des taux de criminalité, du nombre d’arrestations, de sondages effectués auprès de la population et d’observation participante : les quartiers de Kansas City deviennent de véritables laboratoires des méthodes policières. Le but est de vérifier quel est l’impact réel de la patrouille traditionnelle sur le crime, le sentiment d’insécurité, la visibilité des effectifs sur le terrain et la satisfaction du public vis-à-vis de la police. Quinze districts sont le théâtre de cette étude : dans cinq d’entre eux, les patrouilles sont simplement supprimées ; dans cinq autres, elles sont maintenues au même niveau ; dans les cinq dernières, elles sont renforcées. Les résultats au bout de quelques mois d’expérimentation sont quelque peu surprenants : les citoyens ne remarquent pas la hausse ou la baisse du nombre de patrouilles. Le taux de criminalité, le nombre d’arrestations et le nombre de plaintes ne changent guère de manière significative dans aucun des districts. Enfin, le sentiment d’insécurité et la satisfaction des résidents de la ville ne sont aucunement affectés. La conclusion est donc que la patrouille classique, pierre angulaire du modèle professionnel, n’a aucun impact en matière de prévention du crime. C’est alors que des stratégies alternatives redéfinissant le rôle du policier dans la société vont peu à peu s’imposer dans le débat public, avant d’être appliquées par les polices américaines.

Les échecs du modèle professionnel et la remise en cause scientifique de ce dernier ont rendu nécessaire la recherche de stratégies alternatives. Celles-ci se sont notamment matérialisées dans les années 1970-1980 à travers la théorie dite « de la vitre cassée », la police par résolution de problèmes et le community  policing, qui ont durablement marqué les politiques de sécurité aux États-Unis, à tel point que l’on parle de « troisième ère du policing »¹⁸ ou community era¹⁹. Comme on peut s’y attendre, cette troisième ère correspond à une redéfinition des missions du policier et de son rôle dans la vie sociale. On peut résumer les choses en disant que le « nouveau policier » se distingue du « policier traditionnel » en ce qu’il est proche des préoccupations de la population, qu’il sait être proactif et anticiper les problèmes, et qu’il lutte non seulement contre les crimes et les délits les plus graves, mais aussi contre les incivilités et autres désordres quotidiens.

Il est difficile de retracer avec exactitude la genèse du community policing, qui a en grande partie inspiré et servi de modèle à la police de proximité en France sous le gouvernement de Lionel Jospin, et d’en donner une définition qui fasse l’unanimité. Née dans les années 1970-1980, cette philosophie policière doit principalement son existence aux écrits de Robert Trojanowicz professeur de criminologie à l’Université du Michigan puis à la Kennedy School of Government de Harvard, qui a notamment dirigé  le Flint’s Neighborhood Foot Patrol Program en 1979, la première expérience grandeur nature de community policing (cf. plus bas). Il  n’existe pas de définition « officielle » du community policing, tant le concept est vaste et ouvert. Souvent qualifié de terme « fourre-tout », il a tendance, comme le soulignent Skolnick et Bayley²⁰, à recouvrir toute une gamme d’activités n’ayant parfois rien à voir entre elles. Wesley Skogan²¹, professeur de science politique à la Northwestern University et sans doute le chercheur contemporain ayant mené les études empiriques les plus pertinentes et les plus reconnues sur le community policing aux États-Unis, le définit comme « une stratégie organisationnelle qui redéfinit les buts de l’action policière » et obéit aux principes suivants :

• « la décentralisation organisationnelle et une réorientation des activités de patrouille afin de faciliter une communication à double sens entre la police et le public » ;
• « une action policière […] axée sur la résolution des problèmes » ;
• elle « oblige les policiers […] à être attentifs aux demandes des citoyens »;
• elle implique d’« aider les quartiers à résoudre par eux-mêmes les problèmes de délinquance, grâce à des organisations de proximité et à des programmes de prévention du crime ».

Pour résumer, le but du community policing, qui, dans une certaine mesure, constitue un retour au policier de proximité de l’ère politique, est donc d’élargir le travail de la police, laquelle ne doit plus se focaliser uniquement sur la réduction du crime et la réponse aux appels d’urgence, mais est tenue de s’intéresser à l’ordre public et à la qualité du service. Il s’agit en quelque sorte de rééquilibrer les priorités, entre d’un côté les aspects traditionnels du travail policier et de l’autre une démarche centrée sur les causes du crime et des nuisances et une communication à double sens avec le public. La police ne peut plus être isolée des politiques de sécurité, dans la mesure où elle établit des partenariats avec des acteurs extérieurs. La population devient un intervenant majeur dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques de sécurité, ce qui constitue un tournant essentiel par rapport au modèle traditionnel. Toutefois, les habitants des quartiers ne sont qu’un maillon d’une chaîne qui inclut d’autres protagonistes, publics ou privés. Les différents services municipaux en constituent l’illustration la plus importante. La lutte contre l’insalubrité (abandon d’ordures, tags, etc.) passe par une action coordonnée entre la police et les services de propreté. La sécurité routière nécessite une coopération avec la voirie (réglage des feux, meilleure signalisation, rénovation des routes, etc.). La réduction de la délinquance juvénile est plus efficace si des opérations de prévention ou d’information sont menées dans les écoles.  Les acteurs privés, comme les commerçants, constituent également des partenaires pertinents de la police, à la fois en tant que victimes potentielles de vols par exemple²² et en tant qu’acteurs sociaux ayant une bonne connaissance du quartier et  de sa population.

La première expérience grandeur nature de community policing est menée à Flint (Michigan). Si l’expérience de Kansas City portait sur les patrouilles, l’objet du programme mis en place à Flint est plus large, car il consiste à intégrer la population dans la définition des objectifs de la police, tout en faisant de cette dernière un acteur pleinement intégré dans le quartier. Dirigée par Robert Trojanowicz, cette recherche part du constat que le fossé entre la police et les minorités s’est creusé, ces dernières ayant une perception plus négative du travail des forces de l’ordre que le reste de la population. En 1979, la police de Flint obtient une subvention de la Charles Stewart Mott Foundation²³ permettant l’implantation de patrouilles pédestres expérimentales s’appuyant sur le contact avec la population, afin d’améliorer les relations avec celle-ci et son implication dans la résolution des problèmes du quartier. Vingt-deux policiers patrouillant à pied sont ainsi affectés à quatorze secteurs représentant 20% de la population de la ville. Il leur est demandé de porter leurs efforts sur la baisse du sentiment d’insécurité, la sensibilisation des habitants aux questions de criminalité, le développement du volontariat de ces derniers pour assister la police dans son travail et la réponse aux attentes des citoyens en matière de sécurité. Les résultats, publiés en 1982²⁴, montrent que cette méthode d’action a réellement changé le travail de la police et son impact sur la population. Les patrouilles pédestres expérimentales ont contribué à l’émergence d’une culture professionnelle différente de celle des patrouilles en voiture. Les policiers à pied ont développé une relation de proximité avec les résidents de leur secteur (50% des habitants des quartiers tests sont capables de décrire avec précision à quoi ressemble leur policier de quartier) et ont intégré la prévention, la résolution des problèmes quotidiens et le partenariat avec la population (à travers l’initiation de groupes d’habitants servant de liaison avec la police) comme une partie essentielle de leur travail. L’autre découverte majeure de cette recherche est la réduction du fossé entre la police et la communauté noire, les données quantitatives montrant une diminution de l’écart de perception du travail de la police entres les Noirs et les Blancs²⁵.

D’un point de vue national, cette expérience est la preuve qu’une stratégie alternative viable au modèle de police traditionnel existe bel et bien. S’ensuit un développement spectaculaire du community policing aux États-Unis dans les années 1980 et 1990, grâce notamment aux publications et aux conférences du National Institute of Justice et à la JFK School of Government de Harvard, qui crée un département de politiques criminelles²⁶ en 1980 puis un cycle de séminaires sur la police en 1985²⁷. Si les universitaires et les centres de recherche ont contribué à l’émergence et au succès intellectuel de cette idée, l’organisme fédéral COPS Office²⁸ (Community Oriented Policing Strategy Office) a quant à lui joué un rôle déterminant dans la généralisation de l’application du community policing par les polices américaines. Créé en 1994 sous l’administration Clinton, le COPS Office fait partie du Department of Justice et a pour mission de promouvoir l’utilisation du community policing. Les moyens dont il dispose sont très importants : depuis sa création, il a accordé 12,4 milliards de dollars de subventions à treize mille services de police différents, contribué à créer cent dix-sept mille nouveaux postes de policiers et mis en place un centre de documentation offrant aux services de police des outils de formation et autres guides d’action sur le community policing. Ce dernier est devenu une référence incontournable des politiques de sécurité aux États-Unis, à tel point que le bureau des statistiques du département de la Justice américain recensait en 2003 94% de services de police déclarant mettre en œuvre le community policing²⁹. Il convient de souligner à ce stade que le système fédéral, donc décentralisé, américain permet aux autorités locales de jouir d’une forte autonomie dans l’expérimentation de solutions nouvelles, par opposition au système français où toute réforme de la police, comme celle de la police de proximité par exemple, est par essence nationale. La plupart des réformes policières majeures menées dans les grandes villes américaines ont souvent d’abord été essayées dans de petites villes ou comtés, où le coût d’une réforme et de son éventuel échec est moins élevé qu’au sein d’un appareil policier de plusieurs milliers de personnes. Comme l’a souligné le juge de la Cour Suprême Louis Brandeis en 1932, « un Etat courageux peut, de manière solitaire, si ses citoyens en décident ainsi, servir de laboratoire, et  tenter de nouvelles expériences sociales et économiques sans risque pour le reste du pays³⁰ ». Ainsi les chefs de la police et les maires des métropoles américaines ont souvent observé les résultats des innovations mises en place par de « petits » services de police municipaux ou par des sheriffs de comté avant d’adopter cette politique dans leur propre ville.

On doit cette approche, également en vigueur dans la plupart des grands services de police américains, à Herman Goldstein³¹, professeur émérite à l’Université du Wisconsin, auteur de nombreux textes sur le travail de police, son pouvoir discrétionnaire, les relations de celle-ci avec les minorités, la corruption ou encore le lien entre police et valeurs démocratiques, et qui a notamment assisté le chef de la police de Chicago lors de la réforme de cette dernière dans les années 1960. La police par résolution de problèmes s’inscrit en opposition au modèle professionnel sur un point fondamental. Le système inventé par Vollmer et Wilson est fondé essentiellement sur une approche réactive des problèmes de criminalité : envoyer d’urgence un véhicule de patrouille quand un problème est signalé par un citoyen à la police. Au contraire, le problem-oriented policing incite les policiers à  identifier  ces  problèmes, c’est-à-dire à se demander si des incidents aux caractéristiques similaires survenant dans un même secteur n’auraient pas une cause identique sur laquelle on pourrait agir en amont au lieu d’envoyer une voiture de patrouille à chaque fois. Par exemple, une série d’accidents de la circulation peut être causée par un dysfonctionnement des feux à un carrefour : il convient donc d’agir sur le système informatique qui en assure la gestion. De même, une succession de vols dans une même rue peut être due à l’absence d’éclairage public.

La police doit, selon Goldstein, s’appuyer sur une forte capacité d’analyse, en utilisant différents instruments de traitement de données comme la statistique, la cartographie criminelle qui regroupe les incidents selon leur lieu d’occurrence, la criminalistique et toutes sortes de ressources à sa disposition. Goldstein dénonce la priorité souvent accordée aux moyens sur les fins au sein des services de police, notant les officiers selon des indices de performance interne (taux d’arrestation) plutôt qu’en fournissant un produit externe, la sécurité. Des méthodes comme Compstat ou le hot spots policing³², très répandues aux États-Unis et dont la ville de New York a été précurseur, qui consistent à cibler l’action policière sur des infractions et des lieux précis « à problèmes » à partir de statistiques et de cartes détaillant la répartition chronologique et géographique de la criminalité, découlent des principes énoncés par le problem-oriented policing.

Il convient d’indiquer ici que cette tendance n’a pas épargné la France. En 2001, ont été instaurées par le préfet de police de Paris de l’époque, Jean-Paul Proust, les réunions dites « Compstat », au cours desquelles les commissaires centraux doivent présenter les résultats et les tendances en matière de criminalité dans leur arrondissement. Ces réunions représentent la concrétisation de cette idée d’intégrer une approche quantitative  et évaluative au travail de la police qui a été généralisée par Nicolas Sarkozy et sa « culture du résultat » à partir de son arrivée au ministère  de l’Intérieur en 2002. L’instauration par ce dernier de réunions d’évaluation, consistant à convoquer sur une base mensuelle les préfets et directeurs départementaux de la sécurité publique (pour la police) et les commandants de groupements départementaux (pour la gendarmerie) des cinq départements ayant enregistré les meilleurs résultats en termes de lutte contre la délinquance ainsi que des cinq ayant obtenu les moins satisfaisants, en fut l’illustration la plus symbolique.

On remarquera que les préconisations et la philosophie générale du problem-solving présentent de nombreux points communs avec l’évolution de la gestion des autres services publics, en particulier des administrations, dans les pays occidentaux depuis les années 1980, sous l’influence du new public management. L’accent mis sur les indicateurs de performance, sur la satisfaction des usagers ainsi que sur la responsabilisation et l’autonomisation des agents de terrain nous montre que la police est touchée par des phénomènes qui concernent l’ensemble des activités de l’État.

La célèbre théorie de la vitre cassée a été développée dans un article de James Q. Wilson et George L. Kelling³³. Le premier, diplômé de l’Université de Chicago, professeur de politiques publiques et de criminologie à Harvard et à l’Université de Californie à Los Angeles (UCLA), a été membre de nombreuses commissions et groupes de réflexions fédéraux sur le crime. Le second, enseignant à la Kennedy School of Government, est notamment connu pour avoir conduit le Kansas City Preventive Patrol Experiment et le Newark Foot Patrol Experiment (qui a servi de point de départ à l’article) et être par la suite devenu consultant auprès de la police de New York. Cette théorie exerce encore aujourd’hui une influence déterminante sur les politiques de sécurité outre-Atlantique. Selon Wilson et Kelling, l’une des craintes majeures des citoyens est d’être dérangés par des individus au comportement déviant (clochards, drogués, prostituées, jeunes bruyants ou agressifs, etc.), soit autant de faits que ne reflètent pas forcément par les statistiques de la criminalité. La principale attente des habitants des quartiers est donc qu’un certain ordre informel, qui ne correspond pas forcément à la stricte application de la loi, soit maintenu pour empêcher ces nuisances. En découle, toujours selon les deux criminologues, la nécessité pour les policiers de revoir leurs priorités : au lieu de se focaliser sur le taux d’arrestation, l’investigation et la stricte application de la loi et des procédures (law enforcement), ils doivent privilégier une mission de maintien de l’ordre à travers une présence visible sur le terrain (symbolisée notamment par les patrouilles pédestres) afin de surveiller et de prévenir les comportements déviants générateurs du sentiment d’insécurité. À défaut d’une telle approche policière, les quartiers risquent de sombrer dans une spirale de déclin. L’image centrale de la théorie de Wilson et Kelling est celle de la vitre cassée : une vitre cassée non réparée témoigne de l’effrittement des contrôles sociaux, et fonctionne comme un signal donné aux délinquants potentiels que le territoire est abandonné et qu’ils pourront se livrer à leurs activités impunément. Au final, cet article montre qu’il convient d’inverser la causalité supposée entre criminalité et sentiment d’insécurité : c’est parce que les citoyens ont peur qu’ils n’osent plus sortir de chez eux, ce qui a pour effet de faire disparaître les mécanismes d’autocontrôle social, puis de laisser le champ libre à toutes sortes d’activités criminelles.

Cette  théorie  de  la  vitre  cassée  est  souvent  associée  à  la  tolérance zéro et contiendrait, selon certains exégètes, l’idée que toutes les infractions mineures doivent être réprimées par les forces de l’ordre. C’est la méthode appliquée à New York sous l’égide de William Bratton, chef  de la police de la ville entre 1994 et 1996 qui se réclamait ouvertement de la théorie de la vitre cassée³⁴. La réalité est plus complexe que cela. Certes, l’insistance sur ce que l’on qualifierait en France d’incivilités est un point central de l’article de Wilson et Kelling. Cela dit, on n’y trouve nulle trace d’une quelconque tolérance zéro quand on prend la peine de   le lire. Kelling lui-même rejette ce terme, fruit selon lui une interprétation abusive de son texte, qui insistait avant tout sur la cohésion dans les quartiers davantage que sur la répression policière³⁵. Les pratiques policières intensives rangées sous la bannière  Agressive Order Maintenance ou Quality of Life Policing³⁶ ne sont en réalité qu’une des politiques pouvant être labellisées par la théorie de la vitre cassée. Cette dernière peut tout aussi bien, si on la lit attentivement, conduire à des politiques partenariales de community policing, où la population a un rôle à jouer dans la détermination des objectifs  de  la  police  et  dans  l’instauration de contrôles sociaux informels (l’un des postulats majeurs de Wilson et Kelling est qu’un délinquant potentiel sera moins enclin à commettre une infraction dans une rue fréquentée et vivante que dans une rue vide où    le contrôle social basique qu’est le fait d’être vu par quelqu’un n’existe pas). Il est intéressant de constater que le community policing et sa  version française, la police de proximité, souvent dénoncés comme angéliques et trop laxistes à l’égard des délinquants, et la théorie de la vitre cassée, présentée comme une approche ultra-répressive et conservatrice, sont en réalité les deux faces d’une même pièce. Le community policing, loin de toute naïveté par rapport à l’insécurité, propose que l’avis de la population soit pris en compte dans la définition des priorités d’action    de la police et part du principe que cette dernière, au vu de l’étendue des problèmes qu’elle a à gérer, ne saurait être le seul acteur impliqué dans la lutte contre l’insécurité. La théorie de la vitre cassée n’est pas synonyme de machine à arrestations : pour ses auteurs, le policier doit veiller au respect de certaines règles de vie en société sur son territoire d’action, non seulement en verbalisant ou en interpellant, mais aussi et surtout en usant de son pouvoir d’injonction et en jouant pleinement son rôle de figure d’autorité. On le voit, le véritable débat ne tourne pas tant autour  de l’opposition, quelque peu artificielle tant les deux sont indissociables dans une société démocratique, entre répression et prévention, mais de la position et du rôle du policier dans son quartier et dans la société : doit-il être placé au-dessus de cette dernière, à laquelle il applique la loi et des procédures élaborées par le pouvoir politique ? Ou doit-il être activement engagé dans la vie de son quartier, travaillant d’égal à égal avec la société civile et accordant autant, voire plus, d’importance  aux  préoccupations de cette dernière qu’au code pénal et aux procédures administratives ?