La consolidation fiscale en France : une mission impossible ?

La consolidation fiscale en France : une mission impossible ?

Par Frédéric Tristram

En janvier 2013 à l’Université Keio de Tokyo puis en août 2013 à la Loyola Marymount University de Los Angeles se sont tenus deux colloques consacrés aux politiques de consolidation fiscale dans le monde. Il s’agissait d’étudier, dans une approche interdisciplinaire réunissant des politistes, des économistes et des historiens, comment différents Etats (Etats-Unis, Japon, Corée, Allemagne, Italie, Suède, France) confrontés depuis le début des années 1980 à des hausses massives de leur dette et de leur déficit ont pu – ou pas – revenir à une situation financière plus équilibrée. Ces travaux viennent de donner lieu à publication sous la direction de Gene Park et Ide Eisaku[1].

L’analyse comparative permet de mettre en exergue les particularités, à bien des égards négatives, de la situation française. Notre pays est en effet le seul à cumuler un certain nombre de problèmes majeurs et récurrents. Il se caractérise d’abord par un niveau extrêmement élevé et croissant de la dépense publique, qui atteint aujourd’hui 57% du PIB, soit un record en Europe si on excepte le Danemark. Cette hausse est poussée par une augmentation quasi continue depuis le milieu des années 1970 de la dépense sociale, qui représente désormais 33% du PIB. Surtout, la France peine à mener des politiques de stabilisation cohérentes. Les politiques budgétaires sont en général asymétriques, contra-cycliques en période de croissance faible et pro-cycliques en période de croissance soutenue. En d’autres termes, la France n’arrive pas à mener des politiques de consolidation efficaces une fois passées ses difficultés conjoncturelles. L’exemple typique est ici la période 1998-2001 où une croissance exceptionnelle, de l’ordre de 3% du PIB, ne conduisit pas à une baisse réelle du niveau d’endettement, les gouvernements d’alors refusant d’agir sur la dépense et préférant utiliser les marges de manoeuvre disponibles à l’octroi d’allégements fiscaux. On se souvient du déplorable épisode de la «cagnotte» en 2000 ! Enfin, et le sujet n’est pas anecdotique, les politiques de retour à l’équilibre sont loin de faire consensus, ni dans l’opinion publique où les partis qui les contestent (en particulier le Front national) connaissent de réels succès électoraux ; ni dans le monde syndical encore très marqué par une culture de la radicalité et du conflit (or, l’expérience montre qu’il n’y a pas de consolidation sans dialogue social, comme ce fut le cas, par exemple en Suède à partir de 1992) ; ni dans le monde intellectuel ou académique.

Les causes de cette situation sont à la fois diverses et relativement bien documentées. Notre étude publiée dans l’ouvrage a mis l’accent sur un phénomène peut-être moins connu : la France a longtemps bénéficié d’une contrainte financière plus faible que beaucoup de ses partenaires, ce qui l’a conduit à différer sans cesse les réformes nécessaires et l’a enfermée dans une forme de procrastination financière.

Cette insuffisante contrainte de financement se décline de trois manières.

La France a d’abord bénéficié après 1945 d’un consentement à l’impôt exceptionnellement élevé qui a permis une croissance très importante des taux de prélèvements obligatoires en particulier depuis le milieu des années 1970 (entre 1974 et 1984, le TPO passe de 34 à 42,5% du PIB, ce qui constitue une hausse sans précédent en temps de paix). Les raisons de ce phénomène structurant mériteraient d’être davantage discutées. Disons simplement que cette hausse a pu être considérée comme le corollaire de la très forte extension de protection sociale intervenue à cette époque (car contrairement à une idée reçue, les grandes heures de l’Etat social ne sont pas à rechercher pendant les Trente Glorieuses mais bien dans la période actuelle commencée au milieu des années 1970). L’autre explication est plus technique mais probablement déterminante. L’Etat a utilisé pour se financer des impôts «indolores», prélevés à la source et de nature proportionnelle, c’est-à-dire essentiellement la TVA et à partir de 1990 la CSG. Le cas français colle parfaitement sur ce point avec les analyses de la politiste américaine Junko Kato qui a montré que le développement de l’Etat providence est allé de pair avec l’augmentation des modes de financement non progressifs[2].

Le second phénomène est le choix d’un recours quasi exclusif au marché obligataire pour financer la dette publique. Le développement des marchés à partir du milieu des années 1980 a permis de lever des fonds beaucoup plus considérables que ne l’aurait fait la vieille économie d’endettement et à financer des dépenses qui n’auraient pas pu l’être, sauf à consentir à une monétisation de la dette synonyme d’inflation galopante. Il a aussi permis, à partir du milieu des années 1990, une stabilisation des coûts de financement (et même une baisse en pourcentage du PIB) alors même que l’endettement ne cessait de croître. Ainsi s’explique au moins en partie le paradoxe qui veut que ce sont des gouvernements de gauche qui ont favorisé la modernisation financière : si ses causes sont évidemment plus complexes, celle-ci a aussi été pensée comme une alternative à la maîtrise des dépenses.

Enfin, le recours au déficit a été facilité par l’attitude pour le moins conciliante des autorités européennes qui n’ont pas su – ou pas pu – faire respecter, après 1997, le pacte de stabilité.

Pour autant, cette facilité de financement est probablement en train de disparaître. les «pigeons» ou les «bonnets rouges» bretons ont remis dans l’actualité des mouvements de contestation qu’on pensait disparus : avec 47% de taux de prélèvements obligatoires, l’acceptation de l’impôt a sans doute atteint une limite. De même le financement obligataire nous laisse à la merci d’un changement de politique monétaire et d’un redressement des taux d’intérêt (le quantitative easing, à la mode américaine ou aujourd’hui européenne, ne durera pas toujours). Quant à l’Union européenne, elle s’est dotée avec le TSGC et la définition d’une norme d’équilibre structurel d’un instrument à la fois plus efficace et plus pointu.

Cette conjoncture nouvelle ainsi, plus fondamentalement, que les effets économiques pervers d’un déficit excessif imposent désormais une réorientation des politiques publiques et une réflexion sur le rôle et le périmètre de l’Etat. La question n’est toutefois pas de savoir que faire : les solutions sont connues et sans cesse répétées par des centres d’analyses publics et privés. Elle est de savoir comment parvenir à des réformes qui exigent sans doute une transformation radicale de nos modes de régulation politique.

 Frédéric Tristram est historien et spécialiste de la politique fiscale en France.

[1] Eisaku Ide and Gene Park (Editors), Deficits and Debts in Industrialized Democaties, Routledge, 2015, et pour la partie consacrée à la France, Frédéric Tristram and Anna Konishi, «The Difficulty of Fiscal Consolidation in France», p. 21-43

[2] Junko Kato, Regressive Taxation and the Welfare State, Cambridge University Press, 2003

Crédits photo :  Onidji / Fotolia