Addressing the 21st Century Threats to International Peace and Security

Créée dans le contexte de la guerre froide pour garantir la paix et la stabilité de l’ordre international, l’Organisation des Nations unies avait vocation à évoluer. Mais le débat sur son avenir tient surtout au sentiment que les institutions et les moyens dont elle dispose ne se sont pas suffisamment adaptés aux évolutions du système international. L’ONU a peu évolué au cours des dernières décennies, ce qui a entraîné un décalage toujours plus manifeste entre les principes qu’elle défend en matière de paix et de respect des droits de l’homme d’une part, et ses capacités effectives d’autre part. Nombre de secrétaires généraux se sont essayés à la réformer au cours des dernières années. Boutros Boutros-Ghali avait déjà établi des agendas d’action pour la paix, le développement et la démocratie dans les années 1990 face à la multiplication des conflits armées dans l’après-guerre froide et des opérations de maintien de la paix de l’ONU dans le monde. Mais l’absence de moyens budgétaires, de forces armées, de convergence stratégique entre Etats membres avait eu raison des résultats attendus.Pour faire face aux défis de la mondialisation et aux nouvelles menaces, notamment asymétriques, du XXI^e siècle et, en conséquence, améliorer la crédibilité et l’efficacité de l’ONU, le secrétaire général en poste depuis fin 1996, Kofi Annan, a annoncé les objectifs d’une vaste réforme. Les enjeux sont de taille et la réforme est ambitieuse, puisqu’elle revisite le concept de « sécurité collective » pour tenir compte des effets de la mondialisation et tirer les leçons de la pratique depuis 1945, notamment après les attentats du 11 Septembre. Partant du postulat que le développement, la sécurité et les droits de l’homme sont intrinsèquement liés, il propose, dans son rapport du 20 mars 2005 intitulé « Dans une liberté plus grande : vers le développement, la sécurité et les droits de l’homme pour tous », de promouvoir plus avant certaines valeurs, dont la défense des droits de l’homme, la promotion de la paix (définition consensuelle de la menace et du terrorisme, légalité des actions coercitives avec la définition d’un cadre juridique du recours à l’usage de la force, protection des droits de l’homme face au génocide, au nettoyage ethnique et aux crimes contre l’humanité), l’aide au développement et l’environnement. Le volet institutionnel prévoit l’élargissement du Conseil de sécurité, la création d’un Conseil des droits de l’homme et d’une Commission de consolidation de la paix ainsi que le renforcement du rôle du secrétaire général. « Dans un monde où les menaces et les opportunités sont communes, il est de l’intérêt de chaque pays de s’attaquer efficacement à chacun de ces défis. La cause d’une liberté plus grande ne peut progresser que si les nations collaborent entre elles; et l’Organisation des Nations unies ne peut les aider que si elle est transformée en un instrument efficace mis au service de leur objectif commun. »
La question est posée, qui est celle de l’adaptation de l’ONU aux nouveaux défis globaux et au nouveau contexte international à l’aube du xxi e siècle. Comment faire de l’ONU une organisation plus efficace et plus à même de faire face et de répondre aux défis du monde multipolaire ? Quelles doivent être ses missions fondamentales et ses moyens d’action ? Qu’en est-il de son rôle, de son utilité et de sa vocation, dans le monde d’aujourd’hui et pour les années à venir ?
L’étude de Sophie Thomashausen examine en détail les grandes lignes de la réforme de l’ONU : les valeurs (la paix, les droits de l’homme), les domaines d’action (l’aide au développement, l’environnement, la réforme des institutions) ainsi que des outils nécessaires pour la traiter (l’élargissement de la définition de la menace et du terrorisme notamment, le droit international, la légalité du recours à la force). Elle en dissèque les motivations, les objectifs et les implications.
Son originalité tient à son approche comparative des points de vue européen et américain sur l’ensemble des points de la réforme. Elle examine ainsi la capacité et les limites des propositions des « acteurs » américain et européens pour en tirer des conclusions quant à leur conception des questions internationales et des moyens nécessaires pour les régler.
Au-delà des idées reçues, l’auteur montre implicitement dans quelle mesure le processus de « régionalisation » au sein de l’ONU succombe dans les faits à la permanence des intérêts nationaux et à l’ordre établi après la seconde guerre mondiale entre « faibles » et « forts ». Quintessence de l’ordre international, la hiérarchie au sein de l’ONU reste ainsi, pour les réformateurs modérés comme pour ses adversaires les plus fervents, le garant par excellence du degré de puissance au sein du système. D’où le bilan plutôt mitigé de l’auteur, qui souligne les limites de la réforme au regard des ambitions qui la motivaient.
Doit-on alors parler de rendez-vous manqué ? Rien n’est moins sûr. L’Organisation a défini les grands problèmes, s’est attaquée aux questions de fond, a débattu sérieusement et de façon déterminée de la réforme. Elle a mis sur la table des options de réforme institutionnelle, pourtant sensibles puisque relevant des questions de puissance et de statut au plan international. Surtout, l’émergence et la radicalisation des menaces globales et interdépendantes ont minoré le « courant minimaliste américain » favorable à une ONU restreinte et marginale. Le gouvernement américain insiste aujourd’hui sur la nécessité de pousser les réformes institutionnelles et administratives au sein de l’ONU. Les priorités sont désormais claires : le traitement collectif et en amont des menaces, notamment le terrorisme, la prévention et la reconstruction post-conflit, lourdes financièrement et de longue haleine. Il est possible de parler de « l’identification commune des problèmes mondiaux », ceux de la pauvreté de masse, de la dégradation de l’environnement, de l’insécurité, des catastrophes humanitaires, les divergences portant d’abord et surtout sur les moyens d’une stratégie cohérente et efficace pour y faire face. Enfin, l’ONU, principale enceinte du dialogue multilatéral, garde toute sa pertinence dans un monde complexe, interdépendant et multiple où la gestion collective des menaces et des défis s’impose plus que jamais et où le recours au tout militaire et technologique ne permet pas d’apporter une réponse appropriée aux menaces asymétriques globales.
Si l’inertie n’est plus de mise, les difficultés perdurent cependant. L’enjeu est crucial pour l’Organisation elle-même. Il conviendrait pour l’ONU de ne pas se cantonner dans une phase d’adaptation, sans être encore en mesure d’apporter des réponses concrètes aux enjeux actuels. Les limites de la réforme marquent par là même les limites de l’autonomie de l’Organisation, intergouvernementale par essence, face aux souverainetés et aux agendas nationaux, et donc la limite du courant réformiste favorable à une revitalisation de l’Organisation dans le cadre fixé par la Charte. Elles marquent également le décalage entre l’intergouvernementalisme (un Etat, une voix) et la puissance (prédominance des Etats forts au sein du système et du Conseil de sécurité). Elles sont également un puissant révélateur des inégalités au sein de l’Organisation. Les Etats divergent sur la définition des politiques au niveau international, et encore davantage sur la nature des ressources qu’il conviendrait de mobiliser à cet effet. Les changements dans la configuration des rapports de force économiques et politiques qui résultent de la puissance américaine, de l’émergence de nouveaux pôles de croissance en Asie et de l’élargissement de l’Union européenne ne favorisent pas des stratégies cohérentes dans les différents domaines examinés. L’implication des intérêts nationaux dans les questions internationales ne fait que croître, au lieu de s’amenuiser. L’ONU continue à jouer un rôle important dans la promotion des normes, dans la définition des concepts et dans l’analyse des problématiques qui structurent l’Espace mondial. L’enjeu reste de connaître leur pouvoir structurant, et non marginal, dans la réalisation des objectifs que leur assigne leurs Etats membres. Organisation « régulatrice » par le droit des rapports internationaux et multilatérale par excellence, il est normal qu’elle cristallise autant les attentes, fussent-elles divergentes. Toutefois, si l’ONU se trouve au centre des débats, elle ne peut résumer à elle seule l’ensemble du système international. La poursuite des mécanismes de régulation, même partiels, doit rester un objectif en soi.
En ce sens, la Fondation pour l’innovation politique fait une série de propositions concernant la nécessité de recourir à des forces de maintien de la paix, la possibilité de recourir au chapitre VII face à une attaque terroriste, et l’élargissement de la définition du terrorisme qui permettrait de recourir à la force, le cas échéant.