Réduire notre dette publique

En décembre 2005, Michel Pébereau remettait à Thierry Breton, alors ministre de l’Économie et des Finances, le rapport de la commission qu’il avait présidée sur la dette publique en France. À l’époque, l’attention du ministre avait déjà été attirée sur la situation particulièrement délicate des finances publiques françaises et le rapport avançait une liste de 20 propositions afin de corriger la dérive constatée. La première des recommandations, celle qui définissait le cadre général de la démarche du rapport, s’énonçait comme suit : « Revenir à l’équilibre en cinq ans au maximum en stabilisant les dépenses en euros courants et en modulant l’intensité de l’effort en fonction de la conjoncture¹. ».

Quatre ans plus tard, en 2009, le déficit public, que les statisticiens appellent le besoin de financement des administrations publiques, loin de se réduire, avait augmenté jusqu’à atteindre 144  milliards d’euros, soit 7,5% du PIB. Ainsi, à la fin  de  l’année  2010, la  dette  publique au sens de Maastricht² représentait 1591 milliards d’euros, soit 82,3% du PIB³. Les recommandations du rapport Pébereau n’ont donc guère été suivies d’effets. La donnée essentielle dans le libellé de la recommandation était l’affirmation de la nécessité de moduler l’effort en fonction de la conjoncture économique. Si les autorités politiques, qui ne se réfèrent plus guère au rapport Pébereau, soutiennent que la détérioration de la situation financière de l’État ne peut leur être imputée, c’est parce que la conjoncture de la période qui nous sépare de la remise du rapport a été tellement défavorable qu’il était impossible que les finances ne subissent pas une importante dégradation.

Cette étude a pour objectif de faire des propositions de politique budgétaire inspirées d’expériences concrètes d’assainissement budgétaire. Mais notre approche diffère cependant de celles généralement prônées pour résoudre ce problème. Nous inscrivons notre démarche dans cette idée que la gestion des finances publiques, en particulier leur redressement, ne peut se faire indépendamment de la situation conjoncturelle de l’économie. Nous développerons ainsi notre analyse et nos propositions selon une vision économique d’ensemble plaçant au centre de la réflexion et des pro- positions de politique économique le fait que l’économie est cyclique. De façon plus générale, nous considérerons que, pour agir de façon efficace,    il faut accepter quatre caractéristiques fondamentales de notre situation.

La notion de cycle économique recouvre différents mécanismes et peut   se traduire par des références à des périodes de durée variable. Dans notre étude, nous écartons les visions plus ou moins réalistes sur les cycles longs de type Kondratiev⁴. Depuis la fin de la phase de reconstruction de l’après-guerre, c’est-à-dire à peu près au début des années 1960, l’économie française a connu un enchaînement de cycles conjoncturels d’une durée de sept à neuf ans⁵. Le problème que posent aujourd’hui ces cycles de moyen terme pour les politiques économiques des pays développés tient moins à la  phase  de  récession  qu’à  la  phase  d’expansion. En effet, durant cette phase d’expansion, le niveau de croissance atteint est, de cycle en cycle, chaque fois plus bas. Dans les années 1960, la croissance moyenne sur le cycle était en France de 5%, dans les années 1970 de 4%, dans les années 1980 de 3%, dans les années 1990 de 2% et, depuis 2000, de 1%. En se plaçant dans cette logique de cycle, c’est moins le déficit de la période de récession que l’absence d’excédent de la période faste qui est problématique pour les finances publiques.

L’introduction de la notion de cycle dans notre analyse va nous conduire à interpréter systématiquement les déficits publics comme étant la somme d’un déficit conjoncturel – correspondant  à  l’évolution  du cycle – et d’un déficit structurel – correspondant à la détérioration objective et de long terme de la situation des finances publiques. L’objectif, selon nous, que doit se donner une politique budgétaire est de maintenir l’équilibre structurel des finances publiques, en d’autres termes de faire en sorte que le déficit structurel  soit nul. Sur un plan institutionnel, les engagements doivent être construits sur une base cyclique. Cette prise en compte s’applique aussi bien au niveau européen – en ce qui concerne le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et, dans les années qui viennent, le pacte de compétitivité – qu’au niveau national, à propos de la discussion sur la « règle d’or » et une éventuelle modification de la Constitution⁶. Ils doivent donc se traduire par l’acceptation de règles  qui reconnaissent peu ou prou la nécessité de rétablir puis de consolider l’équilibre structurel. Par conséquent, nous centrerons notre analyse moins sur la dette publique, qui représente la somme des déficits passés et qui est un stock, que sur le déficit, qui est le déséquilibre de l’année       et constitue un flux. Si nous faisons clairement dans notre analyse le distinguo entre un « bon déficit » (le déficit conjoncturel) et un « mauvais déficit » (le déficit structurel) nous écartons en revanche l’idée qu’il puisse y avoir une « bonne dette » et une «  mauvaise  dette  ».  Selon  nous, il existe un déficit nécessaire (le déficit conjoncturel) et un défi-      cit à supprimer (le déficit structurel), mais la politique économique ne doit pas s’inscrire dans des querelles sans fin sur la nature des dépenses.

Le partage entre une « bonne dette » (celle qui finance les investissements) et une mauvaise (celle qui finance le fonctionnement) est souvent évoqué mais n’a aucun sens. Ce partage repose sur un tropisme courant consistant à vouloir analyser l’État comme une entreprise. Cette conception ignore la substance même de la dépense publique. Elle suppose que les dépenses d’investissement préparent l’avenir, tandis que celles de fonctionnement le sacrifient plus ou moins au présent. Or il est facile de voir que le salaire d’un chercheur qui prépare la croissance correspond à du fonctionnement, alors que la construction d’un pont sur une route ne menant nulle part est comptabilisée en investissement⁷.

Vouloir identifier l’État à une entreprise conduit à une double méprise. L’entreprise est différente de l’État, car elle est à même de mesurer les moments où elle se trompe dans ses investissements, par exemple quand ses concurrents, par l’adoption de  nouveaux  procédés  de  production,  lui prennent des parts de marché et l’acculent à la faillite. L’État, quant       à lui, n’est jamais dans cette situation. Par ailleurs, assimiler l’État à l’entreprise conduit à ne pas comprendre que l’État possède un rôle économique assez clairement identifié, fort bien décrit par l’économiste américain Richard Musgrave⁸. Ce rôle est multiple. L’État doit répondre aux attentes sociales de la population en termes de répartition des revenus, gérer les externalités – expression générique désignant tous les mécanismes que les entreprises privées ne sont pas à même d’assumer – et réguler la croissance en lissant les conséquences du cycle économique. Comme nous retenons cette approche, nous évacuerons les discours sur les « dépenses d’avenir » que l’endettement pourrait prendre à sa charge. Ainsi,  lorsqu’il  a  été  demandé  à  Alain  Juppé  et  Michel  Rocard,  dans  le cadre de la commission du grand emprunt, de définir des dépenses utiles et non renouvelables à financer par le grand emprunt, cela sous- entendait une chose très étrange, à savoir que l’impôt, non soumis à la sagacité de ces deux anciens Premiers ministres, avait vocation à financer n’importe quoi, et que les impôts étaient là pour  être  gaspillés, tandis  que seuls les emprunts seraient rationnellement utilisés. Une des théories de ce même corpus est l’idée, notamment en vigueur en Grande-Bretagne et en Allemagne, que l’État doit financer par l’impôt les dépenses récurrentes et peut s’endetter pour faire face à des dépenses ponctuelles.

Selon nous, le mode de financement naturel de l’État dans son entier  est l’impôt. Toute dépense publique a vocation à être financée par l’impôt. Pour autant, comme expliqué  par  Richard  Musgrave  et  par  l’idée de la nécessaire régulation  conjoncturelle,  c’est-à-dire  de  l’adaptation  de la politique économique au cycle, il ne peut y avoir parfaite simultanéité entre la perception de l’impôt et la réalisation des dépenses. Les règles institutionnelles en vigueur, héritées des débuts de la démocratie, tablent sur l’annualité budgétaire. Toutefois, si ce temps  juridique  était en conformité avec la réalité des économies agricoles (voir note 6), il ne correspond plus à la réalité économique d’aujourd’hui, si bien qu’il est nécessaire d’adapter progressivement les règles juridiques à la tempora- lité économique. Ainsi le déficit conjoncturel, qui correspond en quelque sorte à un découvert de trésorerie pendant la période difficile du cycle,  est acceptable. En revanche, le déficit structurel, qui correspond à  un écart durable entre le montant des impôts perçus et celui des dépenses publiques, est lui, inacceptable. Il s’agit donc de chiffrer ce déficit, car il  est tout l’enjeu de l’assainissement budgétaire.

Selon les études récentes et les exemples de réduction du déficit (donc de la dette publique), les politiques optimales sur le plan économique sont celles qui sont fondées sur une combinaison entre la baisse de la part des dépenses dans le PIB et un accroissement rapide du PIB. Cette augmentation pouvant s’obtenir en valeur, la tentation naturelle des gouvernements est de chercher dans l’inflation un remède à leur endettement.

Dans l’histoire récente de la France, l’année où le déficit budgétaire a été le plus élevé est 1943. Pour autant que l’on puisse évaluer le PIB et le déficit de cette année très particulière, ce dernier représentait entre 40 et 45 % du PIB. Un tel déficit, se traduisant immédiatement par de la dette,    a été effacé en très peu de temps par l’inflation, à l’époque considérable, puisque les prix de 1946 ont été 17 fois supérieurs à ceux de 1938.

Nous devrions donc nous interroger de façon plus spécifique sur le  rôle de l’inflation. En effet, l’inflation a historiquement effacé les dettes nées de la Seconde Guerre mondiale. Par ailleurs, Olivier Blanchard, dans un working paper¹⁰ du FMI de février 2010, a suggéré que les banques centrales et les autorités monétaires acceptent momentanément de laisser filer l’inflation jusqu’à un taux de 4 % pour résoudre le problème d’endettement public. Néanmoins, nous ne nous engagerons pas sur  cette voie, et cela pour plusieurs raisons. Tout d’abord parce que les banques centrales, désormais indépendantes, ont les moyens d’empêcher tout retour significatif de l’inflation. Mais cette voie nous semble également fermée, car les nostalgiques de l’inflation refusent de voir qu’après avoir été une solution au problème de la dette dans les années 1950 et 1960, elle est devenue une bombe à retardement dans les années 1970, bombe qui a explosé dans les années 1980. En effet, pour s’en débarrasser, les gouvernements des années 1980 ont mené des politiques restrictives freinant la croissance et recréant un déséquilibre des finances publiques. Cela a réalimenté le mécanisme d’accumulation de la dette publique. Le dernier quart du xxe siècle a montré que l’inflation  nous  défait  de  la dette d’aujourd’hui en préparant la dette de demain. C’est d’ailleurs probablement parce qu’ils sont conscients de cela que les Européens sont si nettement attachés à l’idée que l’inflation n’est pas une possibilité ouverte. C’est également pour cette raison que nous l’avons écartée ici de notre analyse comme moyen de réduire l’endettement public.

En choisissant comme solution la croissance ou la baisse des dépenses, nous considérons implicitement que la voie de la hausse des impôts, à l’instar de celle de l’inflation, est  fermée. En  effet, au  regard  du  niveau de prélèvements obligatoires – 44 % de façon tendancielle –, nous estimons qu’un alourdissement serait délicat. Néanmoins, si cela s’avérait indispensable, il faudrait évaluer comment procéder afin d’handicaper le moins possible la croissance économique.

Sur le plan de la théorie économique, il s’agit de réfléchir  à  un  arbitrage entre des effets keynésiens et ce que les économistes appellent l’équivalence ricardienne¹¹. On estime que la politique économique se traduit par un effet keynésien si une réduction de la dépense publique entraîne une contraction de la demande globale, qui elle-même conduit     à un ralentissement de la croissance. Symétriquement, il y a équivalence ricardienne quand il y a un effet d’éviction en matière budgétaire. Cela signifie que chaque fois que l’État augmente ses dépenses, les agents privés sont obligés de diminuer les leurs. En cas d’équivalence ricardienne, tout accroissement de la demande publique a pour pendant une diminution de la demande privée.

L’équivalence ricardienne s’intéresse principalement au comporte- ment d’épargne des ménages. Selon cette thèse, l’État, pour financer ses dépenses, augmente les impôts donc il ponctionne de façon évidente les agents privés qui, ayant moins à leur disposition, dépenseront moins. Si l’État se met en déficit et emprunte, les agents privés vont acheter ces emprunts, ce qui diminuera là encore leurs dépenses. Ricardo est le pre- mier à avoir soutenu cette idée selon laquelle ce que l’agent privé fournit à l’État ne sera pas dépensé par lui, qu’il apporte ces moyens à l’État par l’impôt ou par l’emprunt¹². Certains économistes, notamment l’Américain Robert Barro¹³ ont prolongé la thèse de Ricardo.

Supposons que l’État ne se finance ni par l’impôt ni par l’emprunt auprès de ses ressortissants, mais qu’il fasse appel à des financements externes ou qu’il fasse marcher la « planche à billets¹⁴  » en demandant  aux banques d’acheter sa dette. L’anticipation des  remboursements futurs nés de l’accumulation de dette publique conduit, selon Robert Barro, les ménages à augmenter leur taux d’épargne. Concrètement, ils achètent des actifs dont les prix se mettent à flamber, ils se précipitent vers des appartements qui changent sans cesse de propriétaires sans que cela augmente la production. Cette notion d’équivalence ricardienne se retourne positivement dans le cas où l’État n’accroît pas son déficit mais  le réduit. En effet, dans cette éventualité, l’équivalence ricardienne, qui postule que le déficit augmente l’épargne, conduit à constater que les politiques de rigueur faisant baisser le déficit impliquent une réduction de l’épargne, par conséquent un accroissement, directement de la consommation, ou indirectement de l’investissement. Nous constaterons à partir d’exemples récents que les politiques d’assainissement budgétaire favorisent la croissance, donc que les effets néoricardiens l’emportent sur les effets keynésiens.

Au cours de la crise grecque, certains ont proposé que la Grèce quitte la zone euro afin de pouvoir dévaluer sa monnaie. Cette idée repose sur une confusion entre la dette publique et la dette extérieure. La dette publique est la dette de l’État, ce n’est pas la dette du pays, un pays étant économiquement parlant une zone rendue homogène par l’usage de la même monnaie. Il s’agit d’une zone ayant une balance des paiements courants qui retrace ses échanges avec les autres pays. Quand un pays est en défi- cit, les acteurs qui opèrent sur son territoire empruntent de la monnaie mondiale pour solder ce déficit. En pratique, un pays en déficit a besoin   de dollars. Or les États ne gèrent pas des dollars, ils gèrent leur monnaie nationale : les impôts sont payés en monnaie nationale et les dépenses sont également effectuées en monnaie nationale. Le système bancaire, singulièrement la Banque centrale, est le gestionnaire des dollars, donc des devises étrangères, et un pays fait défaut lorsque, sur le marché des changes, sa Banque centrale se trouve dans l’incapacité de fournir les devises qu’on lui réclame.

La France, comme la Grèce, ne se confond pas avec l’État français ou, plus largement, le système public français sur lequel porte cette étude. L’État français, tout comme l’État grec, s’endette en euros, et son problème de retour à l’équilibre repose sur sa capacité à réduire ses dépenses en euros et à obtenir de sa population des recettes en euros.

Nous n’aborderons donc pas ici le problème de la parité, ou de la compétitivité de l’économie. Ceci précisé, il convient de rappeler que  la situation extérieure d’un pays est liée de façon comptable à celle des finances publiques. Chaque économie  respecte  l’identité  comptable (S – I) + (T – G) = X – M, où S est l’épargne, I l’investissement, T les impôts, G la dépense publique et X – M le déficit de balance des paiements courants. En effet, il existe en économie une savante alchimie entre le déficit de l’État, la situation d’épargne des ménages et le déficit extérieur. Nous évoquerons donc incidemment les conséquences de cette équation sur la politique fiscale française. Ainsi la France est-elle persuadée, du fait du discours de ses dirigeants, d’être un pays très épargnant alors qu’en fait, elle manque d’épargne puisque X – M y est négatif¹⁵.

Pour analyser l’endettement public il faut commencer par préciser ce que l’on entend par public, c’est-à-dire la sphère des entités que l’on prend    en compte quand on aborde ce problème. À l’origine, on assimilait dette publique à dette de l’État. Ce qui fait la particularité de cette dette, c’est    le rapport de l’État au temps, puisque l’État est supposé éternel. De ce  fait, tout agent économique doit rembourser  ses  dettes  au  moment  de sa disparition, mais l’État ne doit jamais rembourser ce qu’il doit. Ce raisonnement a fait naître ce que naguère on appelait des rentes perpétuelles, c’est-à-dire des titres publics qui donnaient le droit au versement d’un intérêt à l’infini. En France, de tels titres ont existé jusqu’au passage à  l’euro, l’État  ayant  dû  à  cette  occasion  racheter  des  dettes  remontant au xviiie  siècle.

La dette publique est donc celle des entités qui directement, comme l’État ou les collectivités locales, ou indirectement, du fait de leur lien  avec les précédentes, ne peuvent être mises en faillite. Ce principe de l’impossibilité de mettre une entité publique en faillite, en particulier l’État, inspire notamment les règles prudentielles imposées aux banques et aux compagnies d’assurance. Le fly to quality selon lequel ces organismes doivent détenir des actifs financiers sûrs a pour conséquence de leur recommander de posséder des titres publics qui, quoi qu’il arrive, sont automatiquement refinancés par la Banque centrale.

À la suite des difficultés des finances publiques grecques et portugaises, les agences de notation ont affirmé que les titres publics n’offraient pas de  garantie  absolue.  Cette  rupture  avec  la  tradition  financière  née  au xixe   siècle  autour  de  la  création  du  prêteur  en  dernier  ressort  qu’est  la Banque  centrale  paraît  une  régression  intellectuelle.  Nous  considérons que  la  caractéristique  économique  des  agents  publics  est  qu’ils  ne  font pas  défaut,  ce  qui  explique  que  nous  ayons  exclu  cette  hypothèse  des possibilités offertes pour réduire la dette publique.

En Europe, les signataires des traités de Maastricht et d’Amsterdam  ont adopté une définition assez  précise  de  la  dette  publique.  Au  sens du Pacte de stabilité et de croissance, la dette publique mesure « l’en- semble des engagements financiers bruts des administrations publiques,  à l’exception des crédits commerciaux et des décalages comptables¹⁶ ». Mesurée en valeur nominale et non en valeur de marché, cette dette est consolidée, ce qui signifie qu’elle exclut les dettes contractées entre administrations publiques, comme par exemple en France les dépôts faits par les collectivités locales auprès du Trésor public.

Cette définition suppose un accord sur la conception de l’administration publique. Outre l’État, les collectivités locales et les régimes de sécurité sociale, les administrations publiques regroupent ce que les comptables nationaux appellent  les  organismes  divers  d’administration centrale (Odac) ou locale (Odal). Il s’agit de plusieurs centaines d’établissements, allant du Pôle emploi ou de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) aux grandes écoles  ou  aux  musées.  Le  critère de classement d’un organisme est moins son statut juridique que la structure de ses comptes, les recettes marchandes devant financer plus de la moitié des dépenses courantes pour l’exclure du champ des Odac  ou des Odal. Dans toute cette note nous nous appuierons sur cette définition, sauf précision spécifique.

En termes de méthode, il est fondamental de distinguer le déficit  public, qui est le flux donc la différence sur une année entre les recettes et les dépenses des entités publiques, de la dette publique, qui est le stock, c’est-à-dire la somme des déficits accumulés au fil du temps. Chaque déficit augmente le stock de dette publique, chaque excédent le réduit. Pour faire une analyse économique  des  finances  publiques,  on  utilise  en général deux ratios : celui du déficit au PIB, donc le ratio du déficit         à la production, et celui de la dette au PIB. L’idée est que la situation financière d’un État dépend de sa capacité à lever des impôts, elle-même conséquence de la richesse du pays.

Si l’État, qui est éternel, se permet de ne pas inscrire dans ses budgets des crédits pour le remboursement de la dette (ce qu’on appelle l’amortissement), il est obligé de prévoir de quoi verser des intérêts. Plus le volume de dette est important et plus hauts sont les taux d’intérêt, plus    le montant de ces intérêts est élevé, donc plus le volume des dépenses    est significatif. Or il existe un plafond de dépenses pour l’État qui est fonction de ses ressources, donc du PIB qui les alimente. Par conséquent, il existe un niveau du ratio dette/PIB au-delà duquel l’État ne peut aller. Néanmoins, il est impossible de le déterminer de façon incontestable.

La seule chose que peut dire l’économiste, c’est comment stabiliser le ratio dette/PIB. Ce ratio reste constant si le taux de croissance du PIB est égal à celui de la dette. Le taux de croissance de la dette est égal à son augmentation divisée par son volume. L’augmentation de la dette est, par définition, le déficit budgétaire. L’égalité des recettes et des dépenses de l’État s’écrit : impôts + déficit = dépenses courantes + dépenses d’intérêt.

La différence entre  les  impôts  et  les  dépenses  hors  rémunération  de  la dette constitue ce que l’on appelle le solde primaire du budget. Par ailleurs, les dépenses d’intérêt sont égales à la dette multipliée par le taux d’intérêt, soit encore : taux d’intérêt = dépenses d’intérêt/dette.

À partir de ces considérations, on obtient la règle de stabilité de la dette publique :

taux de croissance de l’économie = taux de croissance de la dette

taux de croissance de la dette = déficit / dette = solde primaire + dépenses d’intérêt / dette = solde primaire / dette + taux d’intérêt.

Quand le solde primaire est nul, la règle de stabilité indique que le stock de dette garde son poids dans le PIB si le taux d’intérêt est égal au taux   de croissance.

Un certain nombre d’études sur l’évolution de la dette se centrent sur l’évolution du solde primaire. Ayant décidé de nous focaliser sur la dynamique cyclique de l’économie, nous n’attachons qu’une importance très relative aux analyses en termes de solde primaire pour nous focaliser sur la distinction entre le solde conjoncturel et le solde structurel.

La première question à se poser est celle de la mesure du déficit structurel en France. Il s’agit du déficit qui subsiste lorsque le niveau de la produc- tion est à son optimum, en d’autres  termes  quand  toute  augmentation de la production suppose une accélération de l’inflation conduisant à un dépassement de son taux voulu¹⁷. Cette production  optimale,  qualifiée par les économistes de PIB potentiel, n’est pas la production maximale. Elle peut être dépassée si le gouvernement accepte une inflation supérieure à 2 %. Si cette notion est séduisante sur le plan intellectuel et pratique pour porter un diagnostic relativement neutre sur la réalité éco- nomique d’un pays, elle est sujette à caution dans sa mesure précise. Les travaux des statisticiens abondent sur le sujet et la détermination du PIB potentiel peut susciter des débats.

En dépit des controverses et des écarts d’évaluation d’un service statistique à un autre – notamment, pour la France, entre les chiffres de l’Insee, ceux de l’OCDE et ceux du FMI –, on peut retenir de notre tableau 1 que l’enjeu de l’effort à accomplir en France pour supprimer le déficit structurel est de l’ordre de 4,5 points de PIB, soit environ 90 milliards d’euros. Le gouvernement actuel a d’ailleurs entrepris une politique qui affiche comme objectif, par rapport à 2010, une réduction du déficit de 90 mil- liards d’euros. On pourrait donc penser qu’il s’inscrit dans notre logique.

En fait, il n’en est rien puisqu’il compte en partie sur  la  croissance pour y parvenir, alors que nous considérons qu’une partie de cette croissance doit servir à absorber le  déficit  conjoncturel. En  outre, l’objectif  du gouvernement est de revenir dans les clous du Pacte de stabilité et de croissance, donc d’atteindre un déficit inférieur à 3 % du PIB, tandis que nous estimons que cet objectif n’a pas de sens car il ne s’inscrit pas dans une logique cyclique. Romano Prodi l’avait souligné de façon  brutale  alors qu’il était président de la Commission européenne : en adoptant   une formulation purement statique, le Pacte de stabilité et de croissance « est stupide¹⁸ ». Sans être aussi radical, nous pensons que 3% de déficit conjoncturel sont plus acceptables que 2% de déficit structurel, ce que le Pacte de stabilité ne stipule pas.

Le tableau 1 montre que, depuis 1980, dernière année où les finances publiques ont été équilibrées, le déficit structurel a été régulièrement accru notamment par des mesures dites discrétionnaires, en d’autres termes des décisions volontaristes prises par les gouvernements en place indépendamment de la situation économique. En pratique, les gouvernements de gauche ont plutôt eu tendance à accroître les dépenses publiques – ce fut le cas avec la relance de 1981-1982 –, alors que les gouvernements de droite ont plutôt baissé les impôts. Les périodes où le déficit structurel s’est nettement creusé sont le second septennat de François Mitterrand (1988-1995) et la période 2000-2003, donc les gouvernements de Lionel Jospin puis de Jean-Pierre Raffarin.

La seule période durant laquelle la tendance au creusement du déficit structurel s’est inversée est la période du plan Juppé, en 1995. Celui-ci a permis un redressement de 3 points de PIB du déficit structurel entre 1995 et 1997. Mais force est de constater que ce fut au prix d’un mouvement social sévère et d’une défaite électorale du promoteur de la politique d’austérité et de son parti.

Indépendamment de la dimension politique, la mise en œuvre de la réduction du déficit structurel peut, suivant les mesures prises, conduire  à une politique budgétaire par nature restrictive, qui risque donc de devenir pénalisante pour la croissance. Ainsi elle peut conduire, à moyen terme, à une baisse du PIB potentiel et, à court terme, à une baisse du PIB réel en amplifiant le mouvement cyclique. En conséquence, une partie de ce que gagne l’État en termes de réduction du déficit structurel est annihilée par le creusement du déficit conjoncturel.

Si nous nous reportons au graphique 1, nous voyons bien qu’une des conséquences du plan Juppé a été de casser la reprise, avant que la croissance reprenne sa tendance en 1998. De ce fait, le déficit conjoncturel, qui était passé de 1,2 point de PIB en 1993 à 0,4 point en 1995, est remonté à 0,8 point en 1996 et 1997. Ce résultat est le coût économique de l’effort d’assainissement. Un des enjeux majeurs des politiques d’austérité est d’en limiter l’ampleur. En 1979, au Sommet de Tokyo, les pays du G7 ont décidé de mettre au centre de leur politique économique la lutte contre l’inflation par un double renversement, à savoir un durcissement de la politique monétaire et un abandon des politiques de relance qui avaient suivi le premier choc pétrolier. Ce changement d’orientation s’est fait malgré la montée en puissance du second choc pétrolier. Cette politique    a été menée de façon effective jusqu’en 1982, année où le gouvernement Reagan a clairement repris une logique de relance budgétaire¹⁹. D’après l’OCDE, entre 1979 et 1982, les pays du G7 ont connu une amélioration   de leur solde structurel de 1,1 point, mais une détérioration globale de leur situation budgétaire de 2,3 points de PIB due à un déficit conjoncturel de 3,4 points, la situation économique de court terme s’étant très nettement dégradée en Grande-Bretagne et aux États-Unis.

La question qui se pose donc pour la France est de savoir comment procéder pour réaliser un effort structurel de 4,5 points de PIB sans perturber les perspectives de croissance à long terme et sans briser l’élan de la reprise, sachant par ailleurs que, jusqu’à présent, elle s’est montrée incapable d’accomplir un tel effort.

La Suède

Entre 1991 et 1994, la Suède a connu une crise économique très violente, avec notamment un PIB en 1993  inférieur  de  5 %  à  celui  de 1991. Cette crise a conduit le parti social-démocrate, parti dominant à l’époque, à revoir ses références idéologiques. Depuis les années 1930, ce qui était qualifié de modèle suédois reposait sur une gestion keynésienne de l’économie, caractérisée par une relativement faible ouverture sur l’extérieur, un réglage de l’emploi par la gestion de la politique budgétaire et l ’existence d’un  État-providence  très  généreux. En  1994, face  à la crise, une rupture profonde intervient dans les principes suivis. Les nouveaux axes de la politique économique suédoise deviennent une ouverture accrue vers l’extérieur²⁰, une politique monétaire de lutte contre l’inflation et d’appréciation permanente du taux de change de la couronne pour améliorer les termes de l’échange, donc in fine le pouvoir d’achat. Mais la révision la plus nette et la plus tranchée porte sur la politique budgétaire. Constatant que le creusement du déficit budgétaire ne parvient pas à ramener la croissance, les sociaux-démocrates suédois promeuvent une politique budgétaire fondée sur l’adaptation au cycle et la baisse du poids de la dette publique dans le PIB.

Dans un premier temps, entre 1994 et 1999, les finances publiques sont ramenées à l’équilibre. Pour y parvenir, les pouvoirs publics ont agi essentiellement sur les dépenses (voir tableau 2). Entre 1994 et 1999, la dépense publique est passée en Suède de 67 à 53 % du PIB. Quel a été le résultat de cette baisse drastique? En 1993, le déficit budgétaire est de 10 % du PIB; en 1994, année du retour au pouvoir des sociaux-démocrates et de la rupture avec le modèle suédois tel que conçu dans les Trente Glorieuses, ce déficit est encore de 9,2 %. En 2000, l’excédent a été porté à 5 % du PIB : la Suède a consenti sur six ans un effort budgétaire sur ses dépenses de 14 points de PIB, principalement concentré sur les dépenses de fonctionnement de l’État et sur les prestations sociales. Le gouvernement suédois a négocié avec les syndicats une baisse des prestations traditionnelles de l’État-providence. Ainsi, la politique de l’emploi, qui absorbait 3 % du PIB en 1994, ne coûtait plus que 1,5 % du PIB en 1999. Durant la même période, l’ensemble des prestations sociales est passé de 27 % du PIB à 19 %.

Le Canada

Au Canada, la situation est également très délicate au milieu des années 1990. En effet, en 1995, la dette  publique  atteint  100 % du PIB. En 1992,   la dépense publique représente 53 %  du  PIB  et  le  déficit  budgétaire,  à 9,2 % du PIB, est maximal, du fait de la conjugaison d’un déficit structurel important et d’un déficit conjoncturel significatif. L’assainissement commence dès 1993. Il porte là encore sur deux postes majeurs : les prestations sociales et les dépenses de fonctionnement de l’État. À la différence de la Suède, l’effort le plus significatif porte sur la fonction publique. L’emploi public est diminué de 15 %, par les départs à la retraite, mais également  par des licenciements, rendus acceptables par de fortes indemnités de départ versées aux intéressés. Les salaires de la fonction  publique  sont gelés durant trois ans. Le budget fédéral canadien recule de 4 points de PIB entre 1993 et 1997. Aujourd’hui, la masse salariale des administrations publiques représente au Canada encore 12 % du PIB, contre 12,7 % en France et 15 % en Suède. En conséquence, avant la crise de 2008-2009, les finances publiques dégageaient au Canada un excédent de 1,7 % du PIB.

Cet effort a certes été facilité par la croissance économique de la période qui a été en moyenne de 3 % par an entre 1993 et 2007 (5 % en valeur), croissance due à la fois à la vigueur de l’économie américaine voisine et    à la montée en puissance du secteur pétrolier. Mais si cette croissance a joué un rôle facilitateur, elle n’était pas à des niveaux tels qu’elle ait pu dispenser le Canada d’un effort discrétionnaire sur ses finances publiques.

Quid de la croissance ?

Pour compléter l’analyse de ces deux exemples, il faut tenter d’évaluer dans quelle mesure l’austérité budgétaire a affecté l’évolution de la croissance. Dans les schémas keynésiens, les politiques de redressement des finances publiques, en contractant la demande publique, provoquent une récession qui les rend plus préjudiciables que le mal qu’elles prétendent soigner. Selon ces schémas, le gain de la réduction du déficit structurel se perd en augmentation du déficit conjoncturel. En revanche, toujours dans cette optique, la dette rembourse la dette : l’augmentation du déficit se traduit en effet, grâce à l’effet multiplicateur, en une augmentation du PIB qui débouche sur une baisse du ratio dette/PIB. À l’inverse, la thèse de l’équi- valence néoricardienne postule que l’augmentation du déficit conduit à une contraction simultanée de la demande privée et, in fine, du PIB.

Que constate-t-on sur le terrain ? L’économie réagit-elle à l’assainis- sement de façon keynésienne ou de façon néoricardienne ? Les travaux récents de Carmen M. Reinhart et Kenneth S. Rogoff²¹ indiquent que, lorsque l’endettement dépasse les 80 % du PIB, les effets ricardiens l’em- portent indubitablement. Cela signifie en particulier que les politiques d’austérité favorisent la croissance.

L’OCDE  a mené une étude²²   sur seize pays sur la période 1970-2002.    Il ressort de cette étude que si, en général, l’assainissement ralentit la croissance, celle-ci se redresse assez vite. Deux cas sont mis en avant : le Danemark, entre 1983 et 1986, et l’Irlande, en 1987, pour lesquels l’assainissement s’est accompagné d’une  accélération  de  la  croissance  et d’une baisse simultanée des déficits structurel et conjoncturel. En  outre, l’OCDE indique a  contrario  que  la  Suède  a  changé  radicalement sa politique budgétaire en 1994, car le déficit pénalisait la croissance. Dans une autre étude de 201023, l’OCDE, reprenant l’analyse sur longue période des politiques budgétaires, constate, pour les pays de la zone OCDE, l’existence à court terme d’un effet keynésien, donc d’un effet de contraction de l’activité de 0,7 %. Cela signifie que toute réduction du déficit budgétaire d’un point de PIB conduit en moyenne à une récession de 0,7%. Mais cet effet sur la croissance est effacé au bout de deux ans,    et les pays qui reviennent à l’équilibre budgétaire ont en cinq ans un PIB plus élevé que s’ils avaient maintenu leur déficit public.

Si nous revenons au cas particulier de la Suède, l’assainissement budgétaire a conduit à un redressement de la croissance dès la fin de 1994. Sur la durée du cycle économique concomitant à cet assainissement, le  PIB par tête en Suède s’est accru de 2,8% par an. Le taux de chômage,   qui était monté à 8,5% en 1993, est redescendu lorsque l’on a atteint le sommet du cycle, en 2000, à 4%.

Une des raisons de cette bonne tenue de l’économie suédoise correspond à une condition quasiment sine qua non de réussite de la politique d’austérité stipulant que l’investissement privé doit prendre le relais de la dépense publique. Or en Suède, comme d’ailleurs  au  Canada, la reprise de l’investissement privé liée à l’assainissement a eu deux effets positifs. À court terme, elle a donné la demande nécessaire à la croissance, et à long terme elle a fourni les moyens permettant aux entreprises de produire davantage. De ce fait, la reprise de l’investissement a accru le PIB potentiel. Cet effet de substitution positive de l’investissement privé à la dépense publique fonctionne à trois conditions. Tout d’abord, la politique d’as- sainissement ne doit pas pénaliser les entreprises, ce qui impose  que leurs impôts n’augmentent pas. Ensuite, les ménages doivent maintenir leur demande, et donc, là encore, ne pas être pénalisés par des impôts supplémentaires allant au-delà de leur capacité et de leur volonté de désépargne. Enfin, la visibilité de la politique économique doit être suffisamment claire pour que la dynamique de l’investissement fonctionne parfaitement. Cette visibilité, dans les cas de réussite de la politique d’austérité, se traduit en général par une baisse des taux d’intérêt.

À la différence des redressements suédois ou canadien, l’assainissement grec actuel est mené dans de telles conditions, notamment au niveau européen, que sa crédibilité n’est pas suffisamment assise pour que les taux d’intérêt baissent. Dès lors, la contraction de la demande publique ne trouve pas encore de compensation dans une reprise nette de l’investissement privé, si bien que l’économie grecque s’enfonce dans  la crise : le déficit structurel se réduit, mais le déficit conjoncturel s’accroît²⁴. La Suède n’a pas connu de situation semblable à celle de la Grèce, car sa démarche était considérée comme crédible, perception renforcée par des réformes institutionnelles.

Sur le plan juridique, le principe de base de la politique budgétaire suédoise est désormais de « dégager sur la durée du cycle un excédent de 2 %²⁵ », ce qui, dans la terminologie adoptée dans cette étude, signifie que le but de la politique budgétaire suédoise est un excédent structurel des finances publiques de 2 % du PIB.

Une fois l’effort initial consenti, la Suède a maintenu ce principe de l’excédent structurel de 2 % sur la durée du cycle. Le cycle économique qui a suivi la phase de redressement et précédé la crise de 2009 s’étend pour l’économie suédoise entre 2000, année la plus favorable, et 2008, nouvelle année la plus favorable avant la récession. Il dure neuf ans, comme le cycle de la plupart des économies développées²⁶.

Les cas suédois et canadien sont intéressants, car la visibilité et la crédibilité de la politique budgétaire reposent sur l’adoption de nouvelles règles institutionnelles. Sans porter atteinte au pouvoir budgétaire du parlement, fondement de la démocratie, ces deux pays ont mis en place des processus d’élaboration du budget qui permettent de garantir les objectifs de long terme de la politique budgétaire.

La procédure budgétaire suédoise se construit de façon à respecter cette sorte de pacte de stabilité et de croissance interne qui impose un excédent structurel moyen de 2 % du PIB. À ce stade, on peut retenir qu’une règle de gestion budgétaire, dont l’objectif est d’éviter l’explosion de l’endettement public, doit s’inscrire dans le cadre de la gestion cyclique de l’économie. La grande faiblesse du Pacte de stabilité européen est d’être, dans son expression, purement statique et de ne pas faire de distinction entre les objectifs structurels et les nécessaires adaptations à la situation conjoncturelle. De même, introduire dans la Constitution une « règle d’or » suppose de la mettre en cohérence avec la logique du cycle. En effet, à notre sens, pour que cette règle soit efficace, elle devrait être formulée en termes d’équilibre structurel des finances publiques. Il ne faut pas ignorer la difficulté, car la notion d’équilibre structurel, bien que très claire sur le plan intellectuel, est difficile à cerner sur le plan strictement statistique.

Eu égard aux dérives constatées dans la gestion des finances publiques, il faut des engagements symboliques forts pour entamer le redressement. Ainsi, il faut acter le principe général au niveau européen, mais le gérer ensuite de façon  à  la  fois  pragmatique  et  contraignante.  Par  exemple, il devrait être possible de créer dans chaque pays des instances indépendantes, fournissant une évaluation de la réalité conjoncturelle à destination du gouvernement en charge de préparer le budget, soumis au parlement. Cette évaluation servirait de fondement  à  la  détermination du déficit acceptable,  limité  par  définition  au  déficit conjoncturel. Mais il faut avoir conscience que cet organisme, travaillant en liaison avec des équipes de conjoncturistes dont l’indépendance garantirait la neutralité des résultats, ne pourrait jamais fournir une évaluation suffisamment précise du déficit acceptable pour en faire un élément de droit opposable. Enfin, la façon la plus  simple  d’éviter  les  polémiques  sur  le  niveau  de ce déficit acceptable est d’adopter une règle de gestion des finances publiques en stabilisateurs automatiques. Il s’agit concrètement de faire évoluer les dépenses publiques comme le PIB potentiel et d’adopter une fiscalité qui, par son contenu, évolue comme le PIB réel.  Dans  un  tel mode de gestion des finances publiques, la  phase  d’expansion  dégage des excédents conjoncturels, et celle de récession produit des déficits, sachant que le déficit structurel reste égal à zéro.

Ces quelques remarques soulignent le fait que le redressement des finances publiques, comme l’ont montré des exemples étrangers, tels que le Canada ou la Suède, ne peut être durable que s’il s’appuie sur des réformes institutionnelles qui traduisent une réelle volonté politique²⁷.

Le premier diagnostic concernant la France consiste à affirmer la nécessité de résorber le déficit structurel qui s’établit entre 4,5 et 5 % du PIB. Pour parvenir à cette résorption, la solution de facilité est de procéder à des hausses d’impôts. En effet, 5 points de PIB correspondent environ à 7 points de CSG (contribution sociale généralisée). Toutefois, politique- ment, une telle décision serait difficile à assumer, singulièrement dans un pays où le taux de prélèvement obligatoire est déjà de 44 %. Il convient donc de réduire en priorité les dépenses publiques, car l’effort souhaitable de 5 % du PIB a déjà été accompli, comme nous l’avons montré,  dans d’autres pays avec succès.

Quel est le contenu des dépenses publiques en France ? Le tableau 4 montre que, depuis  les  années  d’équilibre  budgétaire,  ces  dépenses  ont principalement augmenté dans le secteur social. Le creusement du déficit structurel correspond, en réalité, au refus par  la  société  française de prendre en charge l’alourdissement du poids constitué par son État-providence²⁸.

Dans la logique keynésienne, pour savoir quel type  de  dépense réduire, il faut regarder celles dont la réduction a le plus d’impact négatif  sur  la  croissance.  D’après  les  calculs  de  l’OCDE²⁹,  une  baisse  de  1 point de PIB de l’investissement public débouche sur un ralentissement de la croissance de 1 %, alors que ce résultat est de 0,8 %  pour  une  baisse équivalente des dépenses de fonctionnement et de 0,6 % pour les dépenses de prestations sociales.

Une refonte complète de l’État-providence

Tout le monde en est convaincu, le vieillissement de la population,  à  règles du jeu inchangées, va alourdir les prestations sociales, alors même que le système est déjà en déficit. Dans tous les pays qui ont réussi leur ajustement budgétaire, celui-ci s’est accompagné d’une réflexion sur les prestations sociales, et singulièrement sur l’âge de départ à la retraite.  Les mesures prises pour alléger le poids des retraites dans des pays européens en crise comme la Grèce ou l’Espagne, ainsi que les propos récurrents, par exemple de la chancelière allemande Angela Merkel, sur   la nécessité d’augmenter d’une façon ou d’une autre la durée du temps    de travail en Europe, vont dans le même sens : il s’agit d’alléger les dépenses de transferts consacrées à rémunérer une certaine forme d’oisiveté, quelle que soit la légitimité de  cette  oisiveté³⁰.  Dans  la  réflexion sur les dépenses sociales, on n’échappera pas à l’interrogation sur les exonérations de charges sociales liées en particulier aux 35 heures. En 2011, les réductions de charges patronales représentent un coût pour les finances publiques de 21 milliards d’euros. Simultanément, le coût du dispositif sur les heures supplémentaires introduit par la loi Tepa³¹ représente 5 milliards d’euros. Ces deux éléments expliquent, à eux seuls, un tiers du déficit structurel.

Réduire la fonction publique française

Cette deuxième piste part du constat selon lequel, bien que la masse salariale de la fonction publique ne se soit guère accrue en poids de PIB depuis 1978, la fonction publique française est une des plus importantes de l’OCDE³²,  soit  9,8 %.  Ainsi,  elle  représente  23 %  de  l’emploi  total  et ses effectifs  n’ont  vraiment  commencé  à  baisser  qu’en  2003.  Or  si  la part des salaires de la fonction publique était égale à la moyenne de l’OCDE³³, on économiserait l’équivalent de 3 points de PIB, soit plus de     la moitié de l’effort à consentir.

Les recettes

Alors que le débat fiscal est en passe de devenir central dans la préparation des élections présidentielles, une piste à suivre est celle de la fiscalité environnementale. Dans les missions de l’État énoncées par l’économiste Richard Musgrave, figure la gestion  des  externalités.  L’externalité  la  plus menaçante à l’heure actuelle est celle qui concerne la défense de l’environnement. La France est un des pays  développés  dont  la  fiscalité environnementale est la moins importante. Elle représente, en effet,    à peine 2 % du PIB. Si des mesures fiscales devaient être prises pour concourir au  redressement  budgétaire,  il  est  clair  qu’elles  devraient  en priorité se centrer sur les problèmes d’environnement, et singulièrement sur la définition d’une fiscalité carbone efficace. La piste de la fiscalité environnementale peut être suivie non seulement pour accroître les recettes nettes de l’État, mais aussi, éventuellement, pour en  modifier, à rendement constant, le contenu. Les réformes engagées par David Cameron en Grande-Bretagne pour réduire le déficit budgétaire s’appuient sur l’idée de renforcer également la croissance, plus précisément  la croissance du PIB potentiel. La croissance reposant sur la dynamique des entreprises, le gouvernement anglais a décidé de baisser l’impôt sur les sociétés, actuellement de 28 %, et de compenser cette baisse par une augmentation de  la  TVA. Une  telle  orientation  pourrait  être  adoptée  en France, où l’impôt sur les sociétés est l’un des plus élevés d’Europe. Parallèlement, afin de compenser cette baisse, la montée en puissance d’une taxe carbone pourrait être envisagée. Quant au recours à la TVA française, elle pourrait être majorée dans la mesure où son taux est inférieur à 25 %, chiffre pratiqué au Danemark. Mais toute majoration des impôts indirects, y compris d’ailleurs la création d’une taxe carbone, doit s’accompagner au préalable d’une réflexion sur les indexations de revenus. En effet, les personnes dont les revenus sont indexés sur les prix échappent aux conséquences d’une majoration de l’imposition indirecte, ce qui pose des problèmes de justice sociale et d’équité fiscale.

Retour sur la dette

Annuler le déficit structurel conduit immanquablement à réduire la dette même s’il ne s’agit pas dans notre raisonnement d’un objectif en soi. Toutefois, à la suite de la  disparition  du  déficit  structurel,  l’ensemble  du déficit revient au déficit conjoncturel. Nous avons précédemment démontré que la réduction sur longue période du poids de la dette dans   le PIB suppose que le solde primaire, en d’autres termes le déficit hors versements d’intérêt, doit être positif. Parallèlement, notre tableau 1 indique que le déficit conjoncturel envisageable, même dans les pires moments, comme en 2009 lorsqu’il a atteint 2,5 points de PIB, reste inférieur à la charge d’intérêt. La disparition du déficit  structurel  permet donc, même en période de basse conjoncture, que le solde primaire reste positif. Autrement dit, l’objectif de disparition du déficit structurel est conforme à la volonté de  réduction  du  poids  de  la  dette publique. La vitesse à laquelle cette réduction intervient dépend des hypothèses macroéconomiques que l’on peut faire.

D’après les calculs de l’OCDE³⁴, sur la base d’une croissance de 2 %, d’une inflation de 1,8 % et d’un taux d’intérêt moyen sur la dette de 4 %, pour arriver à retrouver un endettement de 60 % du PIB en 2020, il faudrait se montrer plus ambitieux que la simple recherche de l’équilibre structurel et dégager un excédent structurel de 1,5 %, soit un effort budgétaire par rapport à la situation actuelle de 6 points de PIB.