L’Europe et notre souveraineté

La création d’une Europe où les nations mettraient en œuvre une politique commune organisée est la grande initiative du siècle précédent. Elle s’est traduite par des progrès, des ruptures et, par une extraordinaire complexité dans la répartition des compétences nationales et européennes, une sophistication des règles telle qu’aujourd’hui chacun ressent un besoin de clarté. On parle de nouveaux progrès. Mieux vaut stopper la fuite en avant et se mettre d’abord au clair avec nos partenaires sur nos objectifs à long terme.

Depuis trente ans, le monde a beaucoup changé au détriment de l’Europe. La France a changé davantage encore. Elle paraît atteinte dans ses forces vitales. L’Europe peut-elle contribuer à son redressement ? Rien n’est moins sûr. Elle semble elle-même vulnérable et désarmée, dépendante du reste du monde, menacée d’implosion. Dans son organisation actuelle a-t-elle bâti des réponses crédibles à nos besoins dans tous les domaines où ce serait nécessaire ? La réponse est non. En tout cas les solutions qui consisteraient à accroître encore les pouvoirs des différents organes de l’Union au détriment des États-nations dont la dépendance envers ceux-ci serait encore renforcée doivent être exclues.

Après des élargissements successifs, l’Union compte aujourd’hui 27 membres. Dès l’origine, l’attribution des voix à chaque nation au sein du Conseil et du Parlement tenait peu de compte de l’importance réelle des États, favorisant ceux qui étaient le moins peuplés. Sur ce plan, les choses sont allées en s’aggravant.

Dès l’origine aussi, la répartition des compétences entre la Communauté puis l’Union et les nations qui la composaient portait la marque de la confusion, certaines compétences étant exclusives et d’autres partagées.

Des progrès ont été recherchés, mais dans un désordre qui a permis à la technostructure européenne d’accroître encore son pouvoir, les déclarations souvent excessives et maladroites de l’actuelle présidente de la Commission en sont la manifestation ; celle-ci outrepasse ses compétences aux dépens de celles du Conseil européen, composé des États, et qui est l’instance suprême de l’Union européenne.

Premier ministre de 1993 à 1995, je fus amené à prendre deux initiatives. Hostile à une augmentation importante et rapide du nombre des membres de l’Union européenne, je redoutais qu’elle n’y perdît sa cohérence et son dynamisme. Je proposai un pacte de stabilité qui fut adopté en 1995 et dans lequel les États issus de l’effondrement de l’Union soviétique et candidats à l’adhésion devaient au préalable s’engager à respecter leurs frontières telles qu’elles existaient à l’époque et les droits des minorités les composant.

Par ailleurs, la répartition souvent confuse des compétences entre les États et l’Union européenne ne faisant qu’accroître le désordre, je suggérai que l’Europe fût désormais clairement organisée en cercles de compositions variables et de compétences différentes. D’une certaine façon, c’était déjà le cas, mais la majorité des États membres de l’Union n’étaient pas décidés à en faire un principe, si bien que la confusion a persisté.

En 2008, le traité de Lisbonne a accentué les travers de la construction européenne. L’indépendance du président de la Commission européenne à l’égard des États membres est renforcée, puisqu’il n’est plus désigné à l’unanimité mais à la majorité et investi par le Parlement européen ; la Commission, qui dispose du monopole de l’initiative législative, est responsable devant le Parlement qui peut la censurer ; sa composition est réduite, chaque État membre ne désignant qu’un commissaire alors qu’auparavant les plus importants et les plus peuplés en désignaient deux. Quant au rôle du Conseil européen, il est réduit le plus souvent à une approbation a posteriori des décisions prises par d’autres.

En ce qui concerne la répartition des compétences la confusion n’a fait que s’aggraver et les compétences strictement nationales ont pris une valeur résiduelle.

Depuis, la France a pris l’initiative de proposer un nouvel élargissement et fait des propositions regroupées sous le vocable de la souveraineté de l’Europe, excluant par définition même la souveraineté de la France dans ces domaines. Désormais il existe au sein de l’Europe élargie, plusieurs catégories : les pays membres de l’Union mettant en commun toutes les compétences prévues par les traités ; ceux qui, à leur demande, en excluent la monnaie et la libre circulation des personnes prévues par Schengen ; ceux dont la candidature est acceptée et avec lesquels les discussions se poursuivent ; ceux dont la candidature est en attente ; ceux restés extérieurs mais ayant conclu avec l’Union des accords d’association ; enfin ceux devant éventuellement adhérer à la Communauté politique européenne (CPE). Qui s’y retrouve ?

Il est temps de sortir du désordre, de proposer quelques principes simples, de clarification, de simplification et de maintien de la souveraineté nationale dans des domaines essentiels. Aussi longtemps que ces réformes ne seront pas adoptées, il faut exclure toute admission de nouveau membre dans l’Union. Les préalables sont nombreux :

1/ S’il n’y a pas d’Europe sans souveraineté dans certains domaines, il n’y a plus de nation sans souveraineté dans d’autres domaines. Il faut sortir de l’ambiguïté, la France doit demeurer souveraine dans certains domaines essentiels, elle ne peut à la fois se vouloir puissance d’équilibre, libre de sa politique étrangère, et participer en tous points à une politique étrangère et de sécurité commune à toute l’Europe et décidée par celle-ci. Le projet de souveraineté européenne et d’autonomie stratégique n’est pas compatible avec une politique indépendante de la France en matière diplomatique et militaire. Soyons réalistes : l’Union européenne est composée de 27 peuples qui parlent 24 langues. Chacun veut préserver son identité, ce qui n’exclut pas d’exercer certaines compétences en commun. L’Union n’est pas une organisation fédérale et ne doit pas le devenir.

2/ Il est indispensable que soit rédigé, pour préciser les compétences de chacun, un code européen s’imposant à tous afin de mettre fin aux équivoques dont est coutumière la Commission européenne, sans parler du Parlement. La tâche ne sera pas facile, elle exigera temps, patience et volonté d’aboutir, mais elle est indispensable si l’on veut éviter l’explosion de l’Union européenne qui ne résistera pas éternellement à la confusion et au désordre. L’un des pires défauts de l’Union européenne, c’est le caractère étouffant de la bureaucratie aux mains d’une technostructure qui impose ses choix au mépris d’un fonctionnement démocratique, en facilitant l’interventionnisme autoritaire de la Commission.

Aussi le code devrait-il être très précis sur la définition des compétences de l’Union, sur les procédures d’examen devant la Commission, plus précis aussi sur les prérogatives respectives du président du Conseil européen, élu pour plusieurs années et sur celles du président du Conseil de l’Union européenne, changeant tous les six mois. Ainsi pourrait-on espérer que ne soient pas rajoutées sans cesse des complications nouvelles aux règles déjà en vigueur.

Il devra être possible aux États membres de saisir un organisme d’arbitrage intergouvernemental habilité à annuler les décisions prises par l’Union en violation de ce code, ce ne pourra être la Cour de justice de l’Union, dont la partialité ne fait aucun doute.

3/ Il importe de revoir dans un sens plus équitable, tenant mieux compte des réalités, la répartition entre les membres de l’Union des postes à la Commission, au Parlement, ainsi que les voix attribuées à chacun au sein du Conseil européen. Le réalisme le commande.

Par exemple, les 3 pays baltes comptent 6 millions d’habitants et disposent de 3 commissaires, alors que les 3 pays européens les plus peuplés, l’Allemagne, la France et l’Italie, représentant plus de 210 millions d’habitants, ont également en tout 3 commissaires. Si l’Albanie, la Bosnie et le Kosovo, qui représentent ensemble 8 millions d’habitants, adhéraient à l’Union, ils auraient à leur tour 3 commissaires, si bien que, joints aux pays baltes, un groupe de 6 pays représentant une quinzaine de millions d’habitants disposeraient de 6 commissaires, tandis que les pays les plus peuplés de l’Union, avec 210 millions d’habitants, disposeraient de 3 commissaires ! Le même déséquilibre existe pour le Parlement européen, où l’Allemagne a 96 députés, la France 79 et l’Italie 76, soit 251 députés pour 210 millions d’habitants, alors que la Lituanie a 11 députés, la Lettonie 8 et l’Estonie 7, soit 26 députés pour 6 millions d’habitants.

Quant au Conseil européen, et depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, chaque État membre dispose de 1 voix et la minorité de blocage nécessite 4 États membres au moins représentant 35 % de la population européenne, si bien que la France et l’Allemagne doivent s’adjoindre le concours de 2 autres États pour bloquer un texte. Il est indispensable de revoir cette répartition inégalitaire avant de modifier quoi que ce soit dans les compétences et les modes de votation au sein de l’Union européenne.

4/ Cette modification faite, il faudra veiller à ce que chacun des organes de l’Union respecte ses compétences. On présente parfois le passage de la décision à l’unanimité à la décision à la majorité qualifiée comme un progrès. Cela doit être exclu tant que la répartition des postes restera aussi inégalitaire au détriment des nations les plus importantes. En tout cas, la France doit, dans les domaines diplomatique et militaire, conserver son indépendance s’agissant de son rôle au Conseil de sécurité, de l’exercice de la dissuasion nucléaire dont elle dispose. En outre, elle ne saurait être soumise aux directives européennes pour des problèmes de société tels que la bioéthique, la filiation, la fin de vie.

5/ Il y a lieu de préciser également la compétence et le rôle des juges nationaux et supranationaux au regard du pouvoir politique et gouvernemental. Actuellement, on assiste à une émulation entre ces juridictions pour enfermer les politiques dans un carcan dont elles définissent seules le domaine et la portée, allant parfois jusqu’à refuser d’appliquer la loi. Quant au rôle et à la place de la Cour européenne des droits de l’homme, émanation des 46 membres du Conseil de l’Europe, il n’y aurait que des avantages à les redéfinir par les voies appropriées, sauf à nous résigner à ce que des juges issus parfois de pays figurant naguère dans l’orbite soviétique se piquent de nous donner des leçons de démocratie libérale.

6/ Avant tout élargissement, il sera impératif de définir clairement la construction de l’Europe en cercles à compétences et à compositions variables, en faire un principe de base. Il n’y a aucune autre manière d’organiser l’avenir de l’Union européenne et de ses relations avec les pays qui souhaitent se rapprocher d’elle. D’ores et déjà on voit se dessiner de profondes différences entre l’Europe de l’Ouest et l’Europe de l’Est, aux structures politiques et aux traditions souvent différentes ; il serait souhaitable d’interroger chacun des États membres sur ses intentions. L’Europe par cercles ne doit pas signifier l’éclatement de l’Union.

7/ Aussi longtemps que toutes ces conditions préalables pour une meilleure organisation de l’avenir n’auront pas été remplies, il faudra suspendre tout élargissement de l’Europe. On exclura d’y procéder dans la confusion et le désordre, toute fuite en avant ne ferait qu’accroître la paralysie de l’Union européenne et favoriser à terme son éclatement. Or, les tâches qui attendent l’Union sont capitales pour son avenir et pour le nôtre.

Il n’est pas question de sous-estimer son rôle. Les sujets dont elle devrait dans l’avenir se préoccuper davantage sont multiples : lutte contre l’immigration irrégulière aux frontières communes, relations économiques avec ses voisins proches à l’Est et au Sud afin de favoriser leur développement et leur coopération, réponse commune aux concours sollicités pour favoriser la stabilité politique et lutter contre l’extrémisme. L’Union compte 450 millions de consommateurs, son économie est encore robuste, sa monnaie encore solide, elle peut envisager aussi de favoriser une politique étrangère commune à tous ses membres même si, en la matière, elle est une organisation intergouvernementale, pas fédérale. Il ne s’agit pas que l’Europe se crispe sur elle-même dans l’indifférence, elle ne peut pas se le permettre.

Dans le même temps la France doit sortir du déclin qui la menace, être plus forte afin d’être mieux entendue. La lutte contre les déficits, l’endettement, l’insécurité, pour l’amélioration de la compétitivité, du système éducatif, hospitalier, la régulation effective de l’immigration, demeurent des compétences nationales.

8/ Il faut assurer la supériorité de la Constitution française sur toute autre règle de droit, nationale ou internationale.

Actuellement, comme le relève Jean-Éric Schoettl, la notion européenne d’État de droit est extensive à l’infini et la Cour de justice de l’Union européenne joue un rôle important dans ce processus, tandis qu’en Allemagne la Cour de Karlsruhe a maintenu la primauté de la Constitution allemande sur la règle européenne. Sous couvert d’État de droit, l’Union européenne s’empare de la « compétence de sa compétence » qu’elle estime devoir définir elle-même en toute indépendance. Jusqu’à présent les trois Cours suprêmes françaises, Conseil constitutionnel, Cour de cassation et Conseil d’État ont peu ou prou laissé faire, si bien que l’Union européenne bride les souverainetés nationales. Le Conseil d’État s’est même interdit par avance d’opposer à la Cour de justice européenne un veto en affirmant en 2021 qu’il n’appartenait pas aux juges administratifs de s’assurer du respect de la répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres.

On peut se demander si le Conseil d’État n’a pas oublié ce qui justifie son existence même. À la suite de la Cour de cassation, il juge, depuis 1989, que le droit européen, même dérivé, l’emporte, en vertu de l’article 55 de la Constitution, sur la loi, même postérieure. Pour faire échec aux dispositions d’un texte européen de nature législative, il faut, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État, que soit mis en cause un principe constitutionnel inhérent à « l’identité constitutionnelle » de notre pays. Notion vague, d’application variable et n’offrant pas de garantie véritable.

Doit-on adopter le principe selon lequel le peuple est le seul titulaire d’une souveraineté suprême, dont la volonté, exprimée dans la Constitution adoptée par référendum, l’emporte sur toutes les normes nationales, européennes ou internationales ? La conséquence serait que la France pourrait déclarer ne plus appliquer un traité conclu avec l’Union européenne étendant la compétence de celle-ci et qu’elle aurait ratifié.

Pour redonner aux Français confiance dans leur avenir au sein d’une Europe qui respecte leurs intérêts fondamentaux, ils devraient être appelés à approuver par référendum cette politique européenne rénovée. Mais ce serait, déclare-t-on, contraire à la Constitution française ; il serait impossible de consulter les Français sur la réforme de l’Europe en raison du champ limité que, s’agissant du référendum, prévoit la Constitution.

C’est exact. Aussi faudrait-il au préalable modifier la Constitution pour étendre le champ du référendum, qu’il soit d’initiative présidentielle ou d’initiative populaire. Dans un deuxième temps, l’organisation nouvelle de l’Europe pourrait à son tour être alors soumise à l’approbation du peuple français. Ainsi serait-elle aussi démocratique qu’il est souhaitable.

La première étape, l’élargissement du champ du référendum, pourrait être franchie rapidement et ne devrait pas soulever d’opposition majeure. Chacun s’en va proclamant que la possibilité pour les citoyens d’influencer les décisions politiques doit être facilitée, et cet élargissement en serait le moyen. On ne peut à la fois s’opposer à l’extension du champ du référendum et regretter que le peuple ne soit pas suffisamment impliqué dans la vie publique.

En revanche, la deuxième étape serait le référendum modifiant la Constitution pour affirmer sa suprématie et permettre à la France de remettre en cause un traité qu’elle aurait précédemment approuvé ; cela soulèverait à coup sûr des contestations qu’il appartiendrait au pouvoir en place de trancher, ce qui risquerait de durer longtemps. Est-ce à dire qu’il faudrait dès lors différer toutes les réformes envisagées ? En aucun cas, la plupart pourraient être appliquées sans attendre la modification de la Constitution ; en revanche, celle-ci serait indispensable pour que la France puisse, par exemple, fixer elle-même, souverainement, le niveau d’immigration en provenance des pays tiers qu’elle accepte sur son sol, notamment pour le réduire comme c’est la volonté profonde du peuple français et l’intérêt de la France, sans plus être entravée par la Convention européenne des droits de l’Homme ou des directives communautaires. Les juridictions nationales seraient alors tenues d’en tirer toutes les conséquences, sans pouvoir s’opposer aux décisions du législateur et de l’administration ramenant l’immigration à un niveau acceptable.

La France pourrait saisir alors l’Union européenne d’une demande de renégociation qui ne pourrait lui être refusée sans que soit déclenchée une crise grave. On peut même se demander si, sans attendre cette seconde modification de la Constitution, elle ne pourrait pas saisir l’Union européenne d’une demande de renégociation du traité.

Tout ceci serait-il trop dangereux pour la sérénité de notre vie publique ? Citons de Gaulle « Je crois qu’en France la meilleure Cour Suprême, c’est le peuple ! »¹.

On nous prédit qu’en 2100, par la richesse produite, la France serait la 25e puissance au monde, toujours derrière l’Allemagne et la Grande-Bretagne. Quel serait le poids d’une France aussi affaiblie, pourrait-elle prétendre maintenir son indépendance militaire et diplomatique ?

J’ignore quelle est la qualité de cette prévision et si le prochain siècle sera celui d’un désarmement nucléaire général, ce dont je doute. Mais si la France se résignait, abandonnant toutes ses responsabilités militaires à l’Europe sous prétexte qu’elle serait trop faible, qui déciderait à sa place lorsque ses intérêts essentiels, sa vie même seraient en jeu ? Si elle confiait son pouvoir de dissuasion nucléaire à un organisme européen, qui déciderait à sa place de sa survie ? Comment serait composé cet organisme ? Serait-il collectif ou exercé par un homme seul ? Quel serait-il ? Il est inconcevable que la France s’en remette à quiconque d’autre qu’à elle-même.

Il n’y a pas d’alternative. Si la France veut survivre, l’Europe doit être réorganisée et la France doit demeurer responsable de son propre destin. Ce sera long, difficile, il faut commencer sans tarder.