L’Europe face aux nationalismes économiques américain et chinois (2)

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, vingt-trois pays se sont engagés en faveur de la libéralisation multilatérale du commerce international en signant l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce en 1947¹. Cet accord a marqué le début de cycles de négociations commerciales, souvent appelées par anglicisme « rounds », qui ont servi de cadre multilatéral pendant plus d’un demi-siècle.

La genèse de l’antidumping et de l’antisubventions. Les cinq premiers cycles furent principalement dédiés aux négociations relatives à l’abaissement des tarifs douaniers². Lors du sixième, le cycle Kennedy (1964-1967), un nouveau sujet a pris de l’ampleur : celui de la lutte contre le dumping, à savoir la pratique commerciale consistant à exporter un bien à un prix inférieur à celui pratiqué sur le marché domestique. Si les accords de 1947 stipulaient déjà l’interdiction du dumping, les décisions quant à l’implémentation pratique de cette interdiction n’avaient pas été prises, rendant la règle difficile à appliquer. Pour y pallier, les pays signèrent en 1967 un accord sur les pratiques antidumping³. Ce texte fut par la suite significativement enrichi, notamment lors du cycle de Tokyo (1973-1979) où l’on précisa les règles de déterminations du dumping et de ses dommages⁴.

La libéralisation du commerce international se heurtait alors à de nouveaux obstacles : les barrières non tarifaires et les subventions à l’exportation. Le Tokyo Round permit la signature d’accords sur la suppression des barrières non tarifaires et celle d’un Code des subventions en 1979⁵. Ce dernier a été remplacé ensuite par l’accord sur les subventions et les mesures compensatoires⁶ lors du huitième cycle de négociations, le cycle d’Uruguay (1986-1994). Très prolifique, ce round s’est conclu par la création de l’OMC. Depuis, les négociations ont lieu dans le cadre du cycle de Doha, entamé en 2001. Elles sont freinées par les fortes divergences d’intérêts entre les 164 membres de l’OMC, divergences sur lesquelles nous reviendrons plus loin. Les règles multilatérales régissant la défense commerciale datent donc essentiellement du milieu des années 1990.

Trois instruments de défense commerciale. À l’heure actuelle, trois instruments sont à la disposition des pays membres de l’OMC pour se protéger de pratiques étrangères dites « déloyales » : les mesures antidumping, les mesures antisubventions et les mesures de sauvegarde. Les mesures antidumping ciblent les entreprises. Lorsqu’une entreprise vend une marchandise à l’exportation significativement moins cher que sur son marché domestique, elle peut s’exposer à des mesures antidumping de la part des pays importateurs. En pratique, ces mesures consistent en l’instauration de barrières douanières – dénommées droit antidumping (DAD) – pour compenser cet écart de prix constaté. Les règles et la jurisprudence de l’OMC imposent à tout pays souhaitant mettre en place un instrument antidumping de prouver l’existence de trois éléments concomitants : une pratique de dumping, un préjudice subi par son industrie et un lien causal entre le dumping et le préjudice en question⁷. Dans les faits, il peut être difficile de prouver qu’une entreprise étrangère pratique du dumping compte tenu de la difficulté d’accès au prix de marché dans son pays. C’est notamment le cas des entreprises installées dans des pays n’ayant pas d’économie de marché. L’OMC prévoit alors deux options : recourir au prix de marché dans des pays tiers similaires ou bien estimer le coût de production et y ajouter une marge commerciale. Si un pays considère que ses entreprises font injustement l’objet d’une mesure antidumping, il peut attaquer celle-ci devant l’organe de règlement des différends de l’OMC. Une entreprise elle-même ne peut pas saisir l’OMC, elle doit nécessairement se faire représenter par l’un des pays membres.

Les mesures antisubventions⁸ ciblent également les entreprises, mais pour contrecarrer des pratiques dues cette fois à des États. Si un pays subventionne une entreprise ou une industrie domestique donnée pour lui permettre d’exporter des biens artificiellement bon marché, il s’expose alors à des mesures antisubventions de la part des pays importateurs de ces biens. L’OMC a retenu une définition assez large des subventions⁹, incluant tous types de transferts directs et indirects d’un gouvernement ou d’une entité publique vers le secteur privé. Afin d’être qualifié de subvention, un transfert doit être spécifique, c’est-à-dire cibler une industrie, une ou plusieurs entreprises, ou encore une région donnée¹⁰. Les accords OMC imposent en théorie la notification des subventions, même si en pratique aucun mécanisme coercitif n’existe. Les subventions sont classées en deux catégories :

– d’une part, les subventions dites « prohibées », qui regroupent notamment les subventions indexées sur les performances à l’exportation ou sur le degré d’utilisation d’intrants domestiques dans la production d’un bien industriel ;

– d’autre part, les subventions « pouvant donner lieu à une action », soit toutes les autres subventions. Celles-ci sont autorisées, sous réserve qu’elles n’induisent pas d’« effets défavorables pour les intérêts d’un autre membre de l’OMC¹¹ ».

Un pays peut mettre en place des mesures compensatoires pour contrecarrer des subventions d’un État tiers nuisant à ses intérêts. Ici encore, ces mesures consistent le plus souvent en des barrières douanières sous la forme de taxes. Comme pour le dumping, les règles de l’OMC imposent un régime de triple preuve : l’existence d’importations subventionnées, d’un dommage à l’industrie du pays importateur et d’un lien de causalité entre les importations et le dommage¹².

Le troisième type d’instrument de défense commerciale est la mesure de sauvegarde. Une mesure de sauvegarde permet à un pays de se protéger temporairement contre une hausse des importations menaçant gravement une de ses branches industrielles. En pratique, il s’agit de mettre en place des quotas d’importations provisoires ou des barrières tarifaires. Ce type de mesure est essentiellement utilisé par des pays en développement¹³.

En Europe, la politique commerciale est une compétence exclusive de l’Union européenne¹⁴. Bruxelles se charge ainsi des négociations des accords commerciaux, de l’élaboration de la politique douanière, de la représentation des intérêts européens à l’OMC ou encore de l’implémentation de la défense commerciale. La Direction générale du commerce de la Commission européenne assure la majorité de ces responsabilités, sous un contrôle étroit du Parlement européen et du Conseil européen¹⁵.

Deux blocs historiques : Nord vs Sud. Toutefois, l’Europe présente historiquement un front désuni sur le plan de la lutte contre la concurrence étrangère déloyale, avec une ligne de fracture bien identifiée entre deux blocs d’États membres. D’un côté, les pays du « Nord », notamment les pays scandinaves (le Danemark, la Finlande, la Suède), l’Allemagne, les Pays-Bas, le Luxembourg et le Royaume-Uni, s’opposent en règle générale à la lutte contre le dumping ou les subventions étrangères qu’ils considèrent comme une forme de protectionnisme. De tradition politique libre-échangiste, ils mettent l’accent sur le risque de capture du régulateur par des industriels soucieux de protéger leurs rentes, à l’abri de la concurrence internationale. De l’autre côté, les pays  du « Sud », à savoir  la France, l’Italie, l’Espagne, le Portugal    et la Grèce, ont plus volontiers tendance à vouloir protéger leurs industries grâce aux instruments de défense commerciale. Des travaux académiques¹⁶ ont par ailleurs permis d’identifier un troisième groupe de pays « non-alignés », penchant tantôt vers un bloc, tantôt vers l’autre au gré de chaque situation. Parmi ces pays figurent la Belgique, l’Autriche et l’Irlande.

Les causes de cette fracture. Comment expliquer ces divisions profondes et persistantes entre pays ? Tout d’abord, les conditions objectives de chaque État membre liées à la spécificité de leur économie pourraient contribuer à les rationaliser. Afin d’examiner la pertinence de cette hypothèse, considérons deux variables explicatives. La première a trait au poids relatif de l’industrie manufacturière dans l’économie de chaque État membre,   en fonction du nombre d’emplois qu’elle agrège et de sa contribution à la valeur ajoutée totale. A priori, il est raisonnable de penser que plus le poids de l’industrie manufacturière d’un pays est élevé, plus ce dernier devrait être attaché à préserver les intérêts de ce secteur et donc incité à adopter une politique commerciale ferme vis-à-vis des pratiques étrangères déloyales. La seconde variable illustre le degré d’ouverture de l’économie aux échanges extracommunautaires de marchandises, en rapportant la valeur absolue des exportations et des importations au PIB. En principe, plus le pays est ouvert au commerce avec le reste du monde, plus sa réticence à l’idée de recourir à des instruments de défense commerciale devrait être importante, dans la mesure où il aurait beaucoup à perdre en cas de représailles tarifaires. Les graphiques de la page suivante permettent de visualiser la position de chaque État de l’Union européenne en fonction de ces deux variables (poids relatif de l’industrie manufacturière sur l’axe des ordonnées, degré d’ouverture aux échanges extracommunautaires de marchandises sur l’axe des abscisses).

Indépendamment du critère retenu pour caractériser le poids de l’industrie manufacturière, il apparaît que ces deux variables n’expliquent que très imparfaitement les positions politiques des différents pays européens en matière de défense commerciale. En effet, les pays interventionnistes devraient en théorie figurer dans la partie supérieure à gauche du graphique, tandis que les partisans du libre-échange devraient se situer dans la partie inférieure, à droite. Seuls les Pays-Bas sont de fait à la place attendue. Plusieurs cas suscitent en revanche des interrogations. Par exemple, la posture interventionniste de la France contraste avec le faible poids de l’industrie manufacturière dans son économie. L’attentisme de la Belgique étonne, compte tenu de son degré d’ouverture commerciale très élevé et du poids relativement modeste de son industrie. Enfin, le laissez-faire de l’Allemagne a de quoi laisser perplexe quand on constate l’importance de son industrie relativement à son degré d’ouverture commerciale extracommunautaire.

Ce constat invite dès lors à approfondir la réflexion en intégrant le poids des représentations collectives, notamment les perceptions de l’impact économique de la mondialisation commerciale. Comme l’illustre le graphique ci-dessous qui repose sur les dernières données disponibles de l’Eurobaromètre, les perceptions de la mondialisation varient sensiblement au sein même de l’Union européenne. Les données de l’étude planétaire Démocraties sous tension, réalisée dans 42 pays par la Fondation pour l’innovation politique et l’International Republican Institut, confirment ces différences selon les États membres, même si en moyenne six européens sur dix (59%) considèrent la mondialisation comme une opportunité¹⁷.

Deux catégories de pays peuvent être distinguées : tout d’abord, ceux dont l’indice d’ouverture au commerce mondial de marchandises semble en phase avec les représentations de la mondialisation, à l’instar de la France et des Pays-Bas (que tout oppose par ailleurs) ; ensuite, ceux pour lesquels la divergence est manifeste avec un hiatus très net entre les préférences pour l’ouverture commerciale et la réalité objective de cette ouverture. Ainsi, malgré l’attachement idéologique des Suédois et des Danois au libre-échange et leur confiance dans les bienfaits de la mondialisation, leur économie reste relativement peu ouverte sur le plan commercial vis-à-vis du reste du monde (hors Union européenne). Inversement, la Belgique présente un fort taux d’ouverture commerciale alors que la population belge craint fortement les conséquences de la mondialisation.

En tout état de cause, intégrer ces représentations collectives de la mondialisation permet de mieux comprendre le positionnement politique de chaque État membre. On retrouve en effet dans la partie inférieure et supérieure du graphique les deux blocs « Nord » (Danemark, Suède, Pays-Bas, Royaume-Uni, Allemagne) vs « Sud » (France, Italie, Portugal, Grèce). La littérature citée précédemment confirme que les positions des États membres au sein du Conseil européen sont essentiellement influencées par les opinions vis-à-vis du libre-échange.

Un repositionnement récent en faveur de la défense commerciale. Néanmoins, plusieurs signaux et événements récents laissent présager une recomposition de cette ligne de fracture ancienne. Tout d’abord, les conséquences de l’insuffisante fermeté européenne dans le cas du photovoltaïque de 2013 – sur lequel nous revenons en détail dans la troisième note de cette série¹⁸ – ont été l’occasion d’une prise de conscience des enjeux de la défense commerciale en Allemagne où l’industrie locale a été très sévèrement affectée par le dumping des exportateurs chinois. Ensuite, l’année 2016 a vu se succéder trois événements majeurs :

• en mars, la publication de la communication de la Commission européenne sur l’acier décrivant la politique commerciale agressive de la Chine et mettant en garde contre les conséquences désastreuses d’une inaction prolongée pour une industrie représentant 1,3% du PIB de l’Union européenne et 328.000 emplois directs ;
• en juin, le vote en faveur du Brexit, synonyme à terme du départ d’un des principaux membres du bloc traditionnellement opposé à la mise en place de mesures de défense commerciale ;
• en novembre, la victoire de Donald Trump à l’élection présidentielle américaine, porté par son agenda protectionniste « America First » et élu grâce au vote des « perdants » de la mondialisation.

Cette même année, la présidence slovaque de l’Union européenne a remis à l’ordre du jour la proposition de la Commission européenne de 2013 de réforme des instruments de défense commerciale. Les fortes tensions commerciales de l’année 2018 entre les États-Unis et l’Union européenne n’ont fait que renforcer cette prise de conscience collective de la nécessité de s’aligner derrière une « Europe-puissance », seule capable de défendre nos intérêts communs. Auparavant, la France avait longtemps essayé, sans succès, de convaincre l’Allemagne de se montrer plus ferme dans la répression des pratiques anticoncurrentielles étrangères. Au-delà des événements mentionnés précédemment, la sensibilité croissante des autorités allemandes aux menaces qui planent sur l’avenir du secteur automobile a vraisemblablement contribué à précipiter l’inflexion de leur position sur la défense commerciale.

Note : Les graphiques ont été obtenus sur la base des populations des États membres en 2018, en utilisant les positions traditionnellement adoptées au Conseil européen par les États membres sur les questions de défense commerciale. Les positions utilisées sont celles présentées dans les travaux de recherche précités. Les données n’étant disponibles que pour les quinze membres de l’Union européenne de 1995 (UE15), nous avons affecté par défaut aux treize autres membres actuels une position « neutre » ¹⁹.

Après avoir étudié les grands équilibres politiques qui sous-tendent la défense commerciale en Europe, intéressons-nous à présent à l’usage qui est fait des instruments antidumping et antisubventions. Nous commencerons par comparer des statistiques agrégées entre l’Union européenne et les États- Unis, avant de rentrer dans le détail des données européennes à partir d’un examen de l’ensemble des cas antidumping et antisubventions ouverts par la Commission européenne au cours des dix dernières années.

Comparaison entre l’Europe et les États-Unis sur une longue période. Historiquement, le recours aux mesures antidumping comme moyen de défense est devenu de plus en plus répandu parmi les entreprises américaines et européennes au cours des années 1980, dans le contexte de la montée en puissance de leurs concurrents asiatiques²⁰. Par ailleurs, l’usage de l’instrument antisubventions est resté longtemps marginal par rapport à l’antidumping – ce qui est en train de changer, comme nous allons le voir.

Si l’on se concentre sur les deux dernières décennies, on constate, grâce aux données de l’OMC, que les États-Unis se démarquent invariablement de l’Union européenne par un recours nettement plus marqué aux instruments de défense commerciale. Contrairement à ce que l’on pourrait penser, la plus grande fermeté de l’administration américaine dans la répression des pratiques étrangères déloyales ne date pas de l’élection de Donald Trump²¹. Avant même son investiture, le nombre de mesures de défense commerciale en vigueur aux États-Unis était presque trois fois plus important qu’en Europe (375 mesures contre 128 en 2016), pour un volume d’importations de marchandises en provenance du reste du monde à peine supérieur²².

Note : Les données de l’OMC utilisées dans ce graphique comptabilisent le nombre d’instruments de défense commerciale en vigueur en tenant compte du nombre de pays ciblés par chaque instrument (un instrument sur un type de bien donné visant simultanément trois pays distincts est donc compté trois fois).

En outre, l’examen de l’origine géographique des exportations et des secteurs concernés par les instruments de défense commerciale de part et d’autre de l’Atlantique montre que les sanctions américaines sont moins concentrées d’un point de vue géographique²³. Elles le sont en revanche davantage sur le plan sectoriel, avec 50% des cas dans le secteur de la sidérurgie contre 40% dans l’Union européenne²⁴ (pour plus de détails, voir en annexe les ventilations géographiques et sectorielles).

À ce stade, il importe d’interpréter avec prudence les résultats de cette analyse préliminaire. En effet, nous n’avons jusqu’à présent pu que comparer deux agrégats imparfaits, à savoir le nombre de cas en vigueur et la valeur totale des importations. En réalité, il faudrait pouvoir confronter des taux effectifs, tenant compte non seulement des taux faciaux mais aussi des assiettes concernées. Autrement dit, il faudrait connaître les taux antidumping et compensateurs appliqués par produit ainsi que les montants sous-jacents d’importations²⁵. En somme, une analyse fine de la situation nécessiterait d’examiner les conclusions de chaque enquête et d’isoler au cas par cas les taux et la valeur des importations concernées. À notre connaissance, cet exercice n’a jamais été réalisé de façon exhaustive. Il dépasse en tout cas largement les limites de cette note.

Nous disposons néanmoins de deux études académiques parues en 2019 qui permettent d’avancer dans cette direction. En se focalisant sur les exportations chinoises, une première étude estime que 6% d’entre elles étaient soumises à des droits de douane antidumping aux États-Unis en 2014, contre 3,5% dans l’Union européenne²⁶. En outre, une autre étude analyse l’impact relatif des législations antidumping américaines et européennes sur la base de deux critères : la réduction totale (critère d’efficacité) et marginale (critère d’efficience) des importations de biens chinois faisant l’objet d’un dumping suivant l’instauration de droits antidumping²⁷. Elle trouve que la mise en place d’un instrument de défense a entraîné en moyenne une chute de 66% des exportations chinoises de produits concernés à destination des États- Unis sur la période 2000-2014, contre 48% pour l’Union européenne. En revanche, la réduction des importations par unité de droits antidumping effectivement mis en place a été plus forte dans l’Union européenne. Ils  en concluent que la législation européenne, bien que moins efficace que la législation américaine pour réduire les volumes d’importations bénéficiant de conditions de concurrence déloyales au sens de l’OMC, semble relativement plus efficiente. Cette étude présente certes des limites puisqu’elle ne considère que les exportations chinoises et se base sur un nombre limité de produits, mais elle a le mérite de fournir des chiffres qui conduisent à relativiser le constat d’une Europe totalement dépassée par les États-Unis en matière de défense commerciale.

Analyse des tendances européennes récentes. Afin d’approfondir l’historique des instruments de défense commerciale mis en place par l’Union européenne, nous avons construit une base de données recensant des informations détaillées sur chacun des cas antidumping ou antisubventions ouverts par la Commission européenne au cours des dix dernières années (2009-2018)²⁸. Pour cela, nous avons exploité les différentes publications au Journal officiel de l’Union européenne qui rythment la vie d’une enquête, de l’« avis d’ouverture » au « règlement d’exécution » final²⁹.

Sans présager de leurs conclusions à ce stade, les dernières enquêtes antidumping et antisubventions de l’Union européenne se sont concentrées essentiellement sur deux secteurs à forte intensité capitalistique (la sidérurgie et la chimie, avec respectivement 37 et 31% des nouvelles enquêtes) et ont visé majoritairement des importations en provenance de Chine et d’Inde (voir en annexe les données détaillées). Par ailleurs, la montée en puissance de l’instrument antisubventions évoquée précédemment est confirmée, à la fois en nombre absolu de cas et de marchandises couvertes par les droits de douane (voir annexe). On remarque toutefois que la majorité (69%) de ces procédures antisubventions font l’objet d’une procédure antidumping parallèle. Deux éléments d’explication peuvent être avancés. D’une part, les enquêtes antisubventions sont en règle générale plus exigeantes. Il est de fait très rare de voir une enquête concerner plusieurs pays en même temps alors que cela est fréquent en matière d’antidumping. D’autre part, les autorités peuvent avoir intérêt à mener une procédure antidumping parallèle afin d’instaurer des droits de douane supplémentaires si elles réalisent a posteriori que les droits compensateurs de la procédure antisubventions ne couvrent pas complètement le différentiel de prix établi par la méthodologie antidumping.

Le tableau de la page suivante dresse le bilan et résume la durée des enquêtes précitées. Le pourcentage de procédures antidumping et antisubventions débouchant sur l’instauration de mesures définitives³⁰ est similaire, autour de 60%. Dans ces cas-là, les procédures antisubventions ont en règle générale tendance à être plus courte que les procédures antidumping. Pour les cas n’entraînant pas de mise en place de droits de douane définitifs, on constate que 60 à 70% des enquêtes sont closes avant la publication des conclusions de la Commission européenne suite au retrait de la plainte par le ou les industriels européen(s) concerné(s). La raison de ces retraits n’est malheureusement jamais connue, même si on peut raisonnablement supposer que les industriels procèdent ainsi lorsqu’ils anticipent une issue de la procédure défavorable³¹.

Les cas de la France et de l’Allemagne invitent à nuancer le discours habituel sur la capture du régulateur. En effet, alors que la France a tendance à être politiquement pro-défense commerciale, les industriels français semblent relativement peu représentés dans les cas ouverts par la Commission européenne³³. À l’inverse, l’Allemagne qui a longtemps eu une position de principe anti-défense commerciale, voit ses industriels très bien représentés avec 330 occurrences contre seulement 91 en France sur la période étudiée. Quoi qu’il en soit, notons le rôle manifestement essentiel des associations européennes de producteurs dans la constitution et la remontée des plaintes au niveau de la Commission européenne. L’association Eurofer représentant les producteurs européens d’acier est, à elle seule, à l’origine de 18% des nouvelles plaintes ouvertes au cours de ces dix dernières années³⁴.

D’autres statistiques auraient pu venir enrichir cet éclairage, notamment sur la taille exacte des entreprises protégées, le nombre de plaintes déposées par des industriels européens auprès de la Commission européenne ne débouchant pas sur l’ouverture d’une enquête et les positions du Conseil européen durant les procédures d’examen. À ce jour, celles-ci restent malheureusement confidentielles. Concernant les positions du Conseil européen, les règlements d’exécution de la Commission européenne indiquent simplement si la position adoptée est « conforme à l’avis du comité » composé des représentants des États membres ou si ce dernier n’a « pas émis d’avis ». Le comité n’émet pas d’avis dans près un tiers des cas. Il est en revanche impossible de savoir dans quelle mesure les discussions et éventuelles objections formulées en son sein ont influencé la position finale de la Commission européenne – laquelle est de facto toujours tributaire de l’avis du comité qui décide en dernier ressort.

Afin de comprendre l’interventionnisme relativement plus modéré de l’Union européenne en matière de défense commerciale par rapport aux États-Unis, il convient d’avoir en tête les différences, à la fois réglementaires et institutionnelles, qui existent dans les législations antidumping et antisubventions européennes et américaines.

Une « surtransposition » européenne des règles multilatérales (OMC+). Les règles de l’OMC présentées au début de cette note constituent un cadre multilatéral à partir duquel chaque pays doit mettre en place ses propres mécanismes et procédures de défense commerciale. En droit européen, ces dispositifs sont encadrés par trois règlements³⁵, chacun détaillant la procédure relative à un instrument de défense. L’Europe est allée au-delà de ce qui était imposé par l’OMC puisque ces règlements comportent des exigences additionnelles.

Tout d’abord, là où les accords OMC n’exigeaient que trois conditions pour mettre en place une mesure de lutte contre la concurrence déloyale (l’existence avérée d’un dumping ou d’une subvention, d’un préjudice pour l’industrie, et d’un lien causal entre les deux), l’Europe en a ajouté une quatrième, le critère dit d’« intérêt de l’Union ». Celui-ci requiert la prise en compte des intérêts de l’ensemble des parties européennes impliquées, c’est-à-dire non seulement des producteurs de l’Union européenne affectés par la pratique de concurrence déloyale, mais aussi des importateurs, des industriels des filières amont et aval ainsi que des consommateurs finaux. Dans les faits, une pratique déloyale pénalise systématiquement les industriels européens produisant la marchandise importée, mais favorise à coup sûr les industriels et consommateurs européens achetant cette même marchandise puisque son prix est inférieur à celui qui prévaudrait autrement. En vertu de ce quatrième critère, la direction générale du commerce de la Commission européenne chargée des enquêtes antidumping et antisubventions doit donc évaluer les impacts de l’instauration d’une éventuelle mesure de défense sur tous ces acteurs, et en déduire si celle-ci serait ou non dans l’intérêt de l’Union européenne.

En outre, l’Europe a instauré la « règle du droit moindre », selon laquelle les instruments de lutte contre la concurrence déloyale doivent taxer les produits « dumpés » ou subventionnés à hauteur du préjudice subi par l’industrie européenne, plutôt qu’au taux réel de dumping ou de subvention pratiqué. Cela signifie dans les faits qu’on imposera un droit de douane plus faible, s’appuyant sur l’estimation du dommage subi par les entreprises plaignantes, et non sur le niveau objectif de dumping. Cette règle a été introduite afin de ne pas taxer la part du dumping ne distordant pas la concurrence, et de protéger ainsi les intérêts des consommateurs.

Les instruments de défense commerciale de l’Union européenne ont fait l’objet d’une modernisation en 2018³⁶. La règle du droit moindre a été supprimée dans les cas antisubventions ainsi que dans certains cas antidumping. En sus, une nouvelle méthodologie de calcul permet de mieux traiter les cas de dumping en provenance de pays tiers n’ayant pas une économie de marché³⁷. Enfin, les délais d’instruction des dossiers ont été légèrement raccourcis, et le dispositif destiné à faciliter l’accès des PME à la défense commerciale a été renforcé³⁸. En dépit de ces récents assouplissements, l’Union européenne conserve une forme de « surtransposition » des conditions OMC. Cet état de fait résulte d’un compromis entre États membres qui, comme nous l’avons vu, n’accordent pas tous la même importance à la nécessité d’une défense commerciale en fonction de leurs intérêts économiques et de leurs cultures politiques.

De leur côté, les États-Unis ne s’embarrassent pas de ces règles additionnelles. Pis, de nombreux litiges à l’OMC sont liés aux méthodes discrétionnaires de calcul des marges de dumping de l’administration américaine. Ainsi, le problème le plus souvent contesté devant l’OMC est la pratique américaine dite du zeroing. Cette technique permet d’écarter ou de réduire à zéro les marges de dumping négatives dans le calcul de la marge moyenne sur une période donnée³⁹. En conséquence, elle conduit les États-Unis à trouver des marges de dumping plus grandes que celles de leurs homologues étrangers dans pratiquement tous les cas faisant l’objet d’une enquête, et donc à instaurer des droits antidumping plus importants. Des chercheurs estiment qu’environ 25% des affaires antidumping en cours aux États-Unis auraient abouti à la conclusion d’une absence de dumping si la méthode du zeroing n’avait pas été utilisée⁴⁰. Parallèlement, une autre étude montre que l’évolution des méthodes discrétionnaires (zeroing et autres) appliquées par l’administration américaine est la raison principale pour laquelle les marges de dumping constatées dans les enquêtes américaines sont passées en moyenne de 15 à 60% entre 1980 et 2000⁴¹. Ces éléments invitent à prendre du recul quant à la pertinence de reproduire le modèle américain en Europe. Il se pourrait que les États-Unis soient relativement plus proactifs que l’Union européenne en matière de défense commerciale pour de mauvaises raisons.

Un fonctionnement institutionnel différent. Après avoir examiné les différences réglementaires qui existent entre l’Union européenne et les États-Unis, arrêtons-nous sur les différences institutionnelles. Dans l’Union européenne, deux institutions sont à l’œuvre en matière de défense commerciale : le Conseil européen et la Commission européenne. Comme nous allons le voir, la procédure se caractérise par un contrôle étroit du Conseil sur la Commission. En pratique, la Direction générale du commerce de la Commission européenne est chargée de mener, seule, les enquêtes. Un comité consultatif, composé de représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission européenne qui n’a pas de droit de vote, est sollicité à intervalles réguliers pendant ces enquêtes. Dans le cas d’une nouvelle enquête, le comité ne peut, à ce stade de la procédure, que donner son opinion sur la pertinence des mesures antidumping ou compensatoires provisoires. Du point de vue de la Commission européenne, cette étape est donc purement consultative dans la mesure où elle est libre de procéder comme elle l’entend. En revanche, la Commission européenne doit, avant d’imposer des droits définitifs, soumettre au Conseil européen une proposition de règlement d’exécution. Cette procédure d’examen s’impose à la Commission et son issue est déterminée par un vote des représentants des États membres à la majorité qualifiée⁴². La Commission n’est par ailleurs pas en mesure de mettre un terme à une procédure d’enquête sans l’approbation du Conseil européen. En cas de rejet de sa proposition, la Commission européenne peut faire appel de cette décision. S’ouvre alors une nouvelle phase de négociation avec les États membres à plus haut niveau. Celle-ci débouche en principe sur une nouvelle proposition de règlement, laquelle est approuvée ou rejetée définitivement par un vote à la majorité qualifiée (voir le schéma de la page suivante pour un résumé de l’ensemble de la procédure institutionnelle européenne).

Aux États-Unis, deux institutions sont également à l’œuvre mais leur rôle respectif diffère sensiblement de ce que l’on connaît dans l’Union européenne. Le département du gouvernement fédéral chargé du commerce et de l’industrie (U.S. Department of Commerce) via son administration, l’International Trade Administration (ITA), est chargé d’établir la présence d’une pratique de dumping ou de subventionnement ainsi que la marge de dumping ou le montant de la subvention associés, tandis que l’analyse relative à l’existence d’un préjudice et d’un lien de causalité relève d’une agence indépendante, l’International Trade Commission (ITC) composée de six commissaires nommés par le président des États-Unis et confirmés par le Sénat pour un mandat non renouvelable de neuf ans. La loi prévoit que les entreprises doivent simultanément déposer leurs plaintes auprès des services compétents des deux institutions. Il est intéressant de remarquer que l’ITC a, en tant qu’agence indépendante, des prérogatives importantes. Si sa détermination relative à l’existence d’un préjudice probable est négative durant la phase préliminaire d’enquête, cette dernière est automatiquement close. Autrement dit, l’ITA du Department of Commerce ne peut poursuivre son travail qu’avec l’aval de l’ITC. De même, à l’issue de la phase finale d’enquête, le secrétaire américain du Commerce ne peut valider l’instauration de droits antidumping ou compensateurs que si l’ITC confirme l’existence d’un préjudice avéré⁴³. En somme, les autorités compétentes américaines se partagent le traitement des enquêtes avec des rôles bien distincts, à l’inverse du modèle européen où la Direction générale du commerce assume toute la charge de travail. L’ITC paraît en outre moins soumise à la discrétion politique que la Commission européenne, dont la totalité du travail dépend de l’approbation finale du Conseil européen. Il n’est de fait pas exclu que l’interventionnisme plus modéré de l’Union européenne en matière de défense commerciale tire sa source des divisions idéologiques qui mine l’unité du comité du Conseil européen. Nous reviendrons sur ce point dans nos recommandations.

À la lumière des précédentes analyses, il nous semble que l’Union européenne pourrait faire preuve d’une plus grande fermeté dans la répression des pratiques anticoncurrentielles de ses partenaires commerciaux. Compte tenu du mode de fonctionnement de l’économie chinoise et du faible nombre de droits compensateurs en vigueur en Europe, il y a fort à parier que la majeure partie des subventions chinoises passent actuellement sous le radar des autorités. Or, à la fermeté de la politique de concurrence au sein d’une zone économique donnée, doit en principe répondre celle de sa défense commerciale à ses frontières, de façon à maintenir des incitations à produire sur le territoire en question. Dès lors, on peut se demander si les entreprises européennes sont suffisamment protégées, ou du moins comment les protéger davantage. Cet enjeu sera celui de la troisième – et dernière – note de cette série.