Retraites : leçons des réformes italiennes

La France se prépare à une importante restructuration de son système de protection sociale. Elle a été annoncée par le Président de la République, Emmanuel Macron, qui a nommé un Haut-Commissaire aux réformes des retraites, Jean-Paul Delevoye, avec la mission de procéder à la mise enchantier du texte normatif. Selon les déclarations d’Emmanuel Macron, la réforme se basera sur leprincipe d’égalité, au moment de la liquidation de la retraite. Les cotisations versées devront rapporter des revenus calculés d’une façon égale pour tous. Un autre pilier de la réforme sera l’harmonisation du système de protection sociale qui, aujourd’hui encore, est caractérisé par sa mutualité et par l’existence d’une quarantaine de régimes spéciaux s’adjoignant à un régime général, porteur de profondes différences entre les catégories de travailleurs. Il s’agit donc d’un défi important car il concerne la structure même du système de protection sociale français. En vue des élections européennes, son ambition est de positionner la France à l’avant-garde de la construction d’un nouveau modèle social, capable de contrecarrer les dispositifs privés et individualistes d’origine anglo-saxonne. La réforme vise à redessiner le pacte social qui relie les Français, sous le signe de l’équité inter générationnelle, de la simplification et de l’harmonisation. Cette réforme a été précédée par un parcours préliminaire approfondi qui prévoit une intense concertation entre toutes les parties prenantes, afin de créer le plus grand consensus possible autour d’une réforme que, jusqu’à maintenant, personne n’a réussi à réaliser. Après l’année 2018, dédiée à une phase intense de consultations formelles et informelles, et, plus généralement, de dialogues entre les partenaires sociaux, la réforme devrait être mise en œuvre au cours de l’année 2019.

Un choix heureux, du point de vue stratégique et tactique, parce que la reprise économique et la stabilité du système financier permettent d’intervenir dans un domaine si délicat, à l’abri de l’urgence de redresser les comptes. Comme le démontre l’expérience italienne, en particulier celle de la réforme Fornero, intervenir sur les retraites pendant des périodes de crises contraint le législateur à faire des choix difficiles, menant souvent au sacrifice du principe d’équité pour réduire les dépenses de protection sociale et garantir le maintien du système financier et du budget de l’État. Mais cette leçon n’est pas la seule qu’on puisse tirer de l’expérience réformiste italienne. Il en existe beaucoup d’autres, auxquelles est destinée cette note.

La naissance du système italien de protection sociale est très semblable à celle du système de protection sociale français. Elle s’est en effet fondée sur la mutualité. En Italie, la première manifestation du système de protection sociale est communément identifiée avec la première forme d’assurance obligatoire contre les accidents du travail dans l’industrie, en 1898¹. À l’origine, en effet, l’organisation de la prévoyance était entièrement basée sur des assurances privées volontaires².Toujours en 1898, avec la loi n° 350 fut constituée la Cassa nazionale di previdenza per l’invalidità e la vecchiaia degli operai (« Caisse nationale de prévoyance pour l’invalidité et la vieillesse des ouvriers »). Cette loi prévoyait l’inscription, facultative et volontaire, de tous les citoyens italiens des deux sexes, même mineurs, qui exerçaient des travaux manuels et qui travaillaient à la tâche ou à la journée. Au sens de l’article 10 de cette loi, la pensionde vieillesse était allouée à 60 ou 65 ans, après au moins vingt-cinq ans de cotisations.

En 1912, sous le gouvernement Giolitti, fut fondé l’Istituto nazionale delle assicurazioni (INA, «Institut national des assurances »), à qui l’on attribua le monopole des assurances-vie. Dans cette phase, l’État se limitait à réglementer les différents instituts et, en général, à favoriser la réalisation de la tutelle de la protection sociale afin de garantir l’ordre social³. En d’autres termes, jusqu’à la Constitution de 1947, la fonction de la législation sur la protection sociale était de concilier les intérêts des salariés et des patrons, et d’instaurer la solidarité entre les groupes sociaux. Néanmoins, il n’y avait pas encore de traces de la prise en charge directe, de la part de l’État, de la tutelle économique et sociale du travailleur⁴. C’est seulement après la Grande Guerre, avec le décret législatif du lieutenant du Royaume n° 603, entré en vigueur en 1920, qu’on introduisit l’assurance générale obligatoire pour la vieillesse, l’invalidité et le chômage involontaire. Celle-ci était financée avec l’apport des assurés, des patrons et le concours de l’État.

Avec l’avènement du fascisme, le système de protection sociale italien fit un véritable bond en avant en direction de l’harmonisation etde la nationalisation. Il fut reconnu dans la disposition XXVI de la Charte du travail⁵. En même temps, on mit en place un important chantier de réformes qui étatisait la gestion de la protection sociale à travers l’unification et l’homogénéisation de ses traitements. Cela fut fait aussi dans le but de trouver les ressources nécessaires en vue de financer l’intervention publique dans l’économie, et ce afinde contrecarrer la grande crise financière et commerciale de 1929 ainsi que la baisse du niveau des salaires qui en découlait.

En 1933, avec le décret royal législatif n° 371, la Caisse nationale de prévoyance pour l’invalidité et la vieillesse des ouvriers, dont les compétences s’étaient constamment élargies depuis sa fondation⁶, prit le nom d’Istituto nazionale fascista della previdenza sociale (INPS, « Institut national fasciste de la prévoyance sociale »)⁷ qui, aujourd’hui encore, est au centre du système de protection sociale italien.

L’INPS se vit confier la charge de gérer les cotisations de la protection sociale, versées par la quasi-totalité des salariés du secteur privé et par une grande partie des travailleurs indépendants, mais aussi d’allouer les pensions à caractère de prévoyance (pension de vieillesse, pension d’ancienneté, pension de survivants, allocation d’invalidité, pension pour incapacité professionnelle permanente et pension selon la convention internationale pour l’activité professionnelle exercée à l’étranger) et celles à caractère d’assistance (intégration des retraites ayant un traitement minimum, allocation sociale et pension civile d’invalidité). Au cours des années suivantes, l’INPS pourvoira aussi au paiement de toutes les prestations de soutien des revenus, comme le chômage, la maladie, la maternité, le chômage technique et le traitement de fin de contrat, ainsi que toutes les prestations à soutien des revenus des couches de la population à risque de pauvreté, l’allocation familiale par exemple.

La même année 1933, avec le décret royal législatif n° 264, fut créé l’Istituto nazionale fascista per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro  (Infail, « Institut national fasciste d’assurance contre les accidents du travail ») qui, après la chute du fascisme, sera rebaptisé simplement Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (Inail, « Institut national d’assurance contre les accidents du travail »), à qui fut confiée la tutelle des salariés victimes d’accidents du travail. L’année suivante, en date du 11 octobre 1934, un accord interconfédéral entre la confédération des entrepreneurs et laconfédération des travailleurs de l’industrie, validé plus tard par les décrets royaux législatifs nos1048 et 1239 (1947), introduisit les allocations familiales pour les enfants à charge. Celles-ci étaient destinées à compenser la perte de revenus faisant suite à la réduction des heures de travail due à une grossesse, encourageant de cette façon la natalité.

À la période fasciste remonte aussi le texte unique sur « le perfectionnement et la coordination législative de la protection sociale » promulgué en 1935, qui réorganisa entièrement la prévoyancepour l’invalidité et la vieillesse, le chômage, la tuberculose et la maternité. Ce texte établissait que la pension d’invalidité et de vieillesse était versée, aussi bien pour les hommes que pour les femmes, une fois atteint l’âge de 65 ans, avec au moins quatre cent quatre-vingts semaines de cotisation et dix ans d’inscription. Il s’agissait de la première grande réforme structurelle italienne, qui avait pourobjectif la simplification des procédés et l’homogénéisation des traitements pour tous. Par la suite, le décret royal législatif n° 636 de 1939, converti, avec modifications, en loi n° 1272, introduisit laréversibilité des pensions et, surtout, réduisit l’âge de départ à la retraite en la fixant à 60 ans pour leshommes et à 55 ans pour les femmes⁸.

Après la chute du régime fasciste, la Constitution italienne mit en place, à travers des interventions à caractère public, un système capable d’assurer la tutelle de la santé et des exigences de vie des citoyens. Ce système est basé sur les principes fondamentaux dictés par l’article 38 de la Constitution 9qui réduit le champ d’action du législateur ordinaire et rend « irréversible l’évolution qu’on avait atteinte à l’entrée en vigueur de la Constitution, n’excluant pas, cependant, la possibilité d’uneextension ultérieure de la tutelle de la protection sociale¹⁰ ».

Le législateur de la Constitution italienne s’éloigne ainsi de l’idéologie corporative – pour laquelle la protection sociale était une forme de collaboration entre les patrons et les salariés – au nom du principe de la protection sociale¹¹ pour tous les citoyens, qui est pourtant encore ambigu¹². Ce nouveau principe est en effet caractérisé par un traitement préférentiel pour les travailleurs, c’est-à-dire pour les citoyens qui concourent ou ont concouru, par leur travail, au bien-être et au développement de la collectivité. Au sens du quatrième alinéa de l’article 38 de la Constitution, la réalisation du programme de protection sociale et d’assistance énoncé dans les trois premiers alinéas est un devoir spécifique de l’État. Ce devoir, dans le projet de la Constitution, n’est pas limité à la création des instituts et à l’encadrement des rapports sociaux, mais tend à la réalisation effective de la tutelle des citoyens protégés.

En plus des déclarations de principe, on peut aussi déduire de l’article 38 d’autres aspects du système de la protection sociale, comme le critère pour la détermination du montant minimum des amortisseurs sociaux. Ceux-ci doivent être suffisants à la « subsistance » et «aux exigences de vie¹³».

La deuxième réforme structurelle du système de protection sociale italien fut mise en place en 1969, au terme d’une extraordinaire période de croissance économique, qui permettait de considérer que les temps étaient propices à concéder des traitements de protection sociale plus généreux. Cela fut possible grâce à une structure démographique profondément changée, où il y avait un nombre toujours plus important d’actifs et peu de retraités, étant donné un taux de natalité devenu très élevé. En 1970, le taux de fécondité s’élevait en moyenne à 2,20, soit le niveau le plus haut jamais atteint en Italie. Aujourd’hui, il est dramatiquement descendu à 1,37, taux le plus bas des pays occidentaux¹⁴. Laréforme Brodolini (loi n° 153 de 1969) introduit tout d’abord un nouveau système de calcul de la retraite, aligné sur la rétribution perçue pendant la période d’activité professionnelle et non plus surles cotisations versées. De cette manière, la retraite devenait égale à 65 % de la rétribution deréférence (avec quarante ans d’ancienneté contributive, le plafond fut élevé à 74 % puis à 80 % en1976). Ce système favorise donc les travailleurs avec des rapports professionnels stables et à durée indéterminée. Pendant ces années, le taux de chômage s’élevait à environ 6 %.

En plus de l’introduction du système de calcul de la retraite avec la méthode de la rétribution, la réforme abandonne le système par capitalisation, dans lequel les cotisations versées sont investies par le gérant du système dans un fonds à bas risque, au profit du système par répartition, dans lequel le paiement des retraites est effectué en utilisant les cotisations couramment versées par les salariés actuels et par les patrons, sans qu’elles soient mises de côté. En d’autres termes, le nouveau système se base sur l’idée que la retraite de ceux qui se retirent du travail doit être payée par les actifs. Surtout, on introduit la pension d’ancienneté, qui prévoit la possibilité de percevoir un traitement de la protection sociale une fois atteinte la seule condition de l’ancienneté contributive (35 ans), indépendamment de l’âge¹⁵. La réforme prévoit également l’indexation automatique des retraites, c’est-à-dire la revalorisation des retraites à payer sur la base de l’indice des prix à la consommation¹⁶. En dernierlieu, on introduit une pension sociale en faveur des citoyens ayant plus de 65 ans, sans revenu niassurance, et on étend à l’assurance d’invalidité et de vieillesse le principe d’automaticité desprestations au sens de l’article 2116 du Code civil italien.

Les années qui suivent la réforme Brodolini sont dédiées à la construction et au renforcement de l’État-providence. En 1974, par exemple, est introduite une pension sociale¹⁷ et, l’année suivante, une caissed’indemnisation du chômage partiel, la Cassa integrazione guadagni straordinaria (CIGS), à laquelle on confie, selon les choix discrétionnaires du pouvoir exécutif, les interventions en faveur del’emploi. De cette façon, on finance la paix sociale avec une puissante politique de dépenses publiques.

Cette orientation se répercute aussi sur le système de protection sociale, jugé d’ailleurs parfaitement durable car financé par des contrats de travail à durée indéterminée et par un taux de natalité constamment positif. C’est ainsi qu’en 1973, sous le quatrième gouvernement Rumor, on approuve lamesure selon laquelle les femmes mariées, avec des enfants, travaillant dans la fonction publique,peuvent prendre leur retraite une fois atteint le seuil de quatorze ans, six mois et un jour de cotisation.Les autres fonctionnaires devaient attendre d’avoir travaillé vingt ans s’ils étaient des employés del’État et vingt-cinq ans s’ils étaient des employés des administrations territoriales. Ces mesures ont eu des conséquences très importantes : les données indiquent que 7,5 milliards d’euros, c’est-à-dire environ 0,4 % du PIB annuel de l’Italie, étaient versés chaque année à 400 000 «baby-retraités».Parmi ceux-ci, plus de 17 000 ont pris leur retraite à 35 ans, alors que 78 000 autres l’ont fait entre 35 et 39 ans. Au total, ces « baby-retraités » auront reçu un montant plus de trois fois supérieur à ce qu’ils ont versé en cotisations¹⁸.

En ce qui concerne le secteur privé, on a déjà mentionné la pension d’ancienneté, qui demandait simplement d’atteindre trente-cinq ans de cotisation, mais à partir de l’article 16 de la loi n° 155 de 1981, on introduit la retraite anticipée pour les ouvriers et les employés des entreprises du secteur industriel en crise, à condition qu’ils aient atteint l’âge de 55 ans pour les hommes et de 50 ans pour les femmes. L’apport supplémentaire était à la charge des patrons avec l’aide de l’État. Le champ d’application des préretraites a été ensuite élargi à travers le recours à des normesparticulières, diversifiées par secteurs d’intervention : bâtiment (art. 3, décret législatif n° 86 de 1988,converti en loi n° 160 de 1988), édition (dont la discipline, à différence des autres, a un caractèrepermanent : art. 37, loi n° 416 de 1981), sidérurgie (art. 1, loi n° 193 de 1984) et entreprises des transports en commun (art. 3, loi n° 270 de 1988). De cette façon, le système de la protection sociale et de l’assistance publique est devenu une sorte d’« abri universel » de la République italienne.

En effet, un mode de fonctionnement basé sur le recours systématique à la CGIS, à l’assurance chômage et aux préretraites s’est progressivement mis en place. À travers l’action commune des amortisseurs sociaux, des préretraites et des pensions d’ancienneté, on a chargé la collectivité des coûts de la relève générationnelle dans les entreprises, en entraînant cependant une croissance de la dette publique qui absorbait les ressources à disposition pour l’assistance sociale. C’est ainsi que, sous l’influence du cercle vicieux constitué par des départs à la retraite de plus en plus anticipés, des retraites versées pendant plus longtemps à cause de l’augmentation de l’espérance de vie, de l’effondrement du taux de natalité et d’une politique d’assistance aux entreprises, l’équilibre de la protection sociale s’est détérioré et la dette publique a commencé  à augmenter. La masse des retraites est devenue de plus en plus lourde : le rapport entre les dépenses de retraites et le PIB est passé de 7,8 % en 1971 à 13 % en 1989. Durant la même période, le taux de retraites, c’est-à-dire le rapport en pourcentage entre le nombre des retraites et la population résidente, est monté de 26 à 35%¹⁹.

Au début des années 1990, la chute du mur de Berlin et la globalisation financière aggravent les difficultés de l’économie publique et la crise du système de la protection sociale. Depuis les années 1970, l’un et l’autre avaient été financés avec l’augmentation de la dette publique. Avec la signature du traité de Maastricht, la dette doit désormais être réduite afin de respecter les restrictions imposées par le traité²⁰.

Dans ce contexte, afin de réduire les inégalités internes du système et de limiter les dépenses publiques, est promulgué le décret législatif n° 503 du 30 décembre 1992, connu sous le nom de «réforme Amato ». Cette réforme prévoit de relever graduellement l’âge légal de départ à la retraite de 55 à 60 ans pour les femmes et de 60 à 65 ans pour les hommes (on augmente l’âge requis d’un an toutes les deux années solaires). On relève également graduellement l’ancienneté contributiveminimale de quinze à vingt ans et on prolonge la période de référence de la rétribution pour le calcul dela retraite, des cinq dernières années aux dix dernières années. Enfin, la réforme interdit partiellementle cumul de la retraite et des revenus issus du travail indépendant, et supprime les privilèges en matièrede retraite des salariés du secteur public, qui avaient été introduits en 1973. Pour compenser le durcissement des conditions de départ, le décret législatif n° 124 du 21 avril 1993 introduit uneforme de protection sociale additionnelle, en réglementant les pensions complémentaires.

Les tentatives de réforme se poursuivent les années suivantes. La première d’entre elles, avancée parle gouvernement Berlusconi mais sans le consensus des organisations syndicales, échoue et entraîne lachute du gouvernement²¹. La charge de réformer les retraites avec le consensus des syndicats incombe alors au gouvernement Dini. En résulte la loi n° 335 du 8 août 1995 (« réforme Dini »), qui reprend les principales demandes des syndicats.

Cette réforme entend s’appliquer à tout le monde, donc aussi à des catégories non représentées au moment de la concertation, tels les jeunes ou les travailleurs parasubordonnés²². La loi n° 335 introduit donc une véritable discrimination entre les générations, bien que l’article 1.1 dispose vouloir « garantir la tutelle prévue par l’article n°38 de la Constitution ». En effet, ce même article 1, en déterminant les systèmes de calcul des prestations de retraite et l’ancienneté contributive requise pour y accéder, prévoit pour les travailleurs avec une ancienneté de cotisation inférieure à dix-huit ans le passage au plus modeste système de calcul « contributif » alors qu’il garde, pour ceux qui ont atteint dix-huit ans d’ancienneté, le précédent système de calcul « rétributif », bien plus généreux²³.

C’est le début d’une évolution qui marquera l’abandon du système de calcul « rétributif » pour revenir à un système de calcul dit « contributif », moins onéreux pour la protection sociale. Dans le système contributif, le travailleur met de côté chaque année, avec le concours de l’entreprise, environs 33 % de son salaire. Le capital versé produit une sorte d’intérêt composé, avec un taux lié à l’inflation et à la dynamique quinquennale du PIB. Au moment du départ à la retraite, on applique au montant des cotisations, c’est-à-dire à la somme revalorisée des versements effectués, un coefficient de transformation qui accroît avec l’âge et qui déterminera le montant réel de la pension. Il faut ensuite mentionner la disposition qui institue la « gestion séparée pour les collaborations avec les travailleurs parasubordonnés ». Elle se transformera, au final, en une véritable forme de prélèvement fiscal insuffisante à garantir un retour effectif de la protection sociale pour la plupart des inscrits²⁴. D’un autre côté, on endurcit graduellement les conditions pour l’octroi de la pension d’ancienneté en portant l’ancienneté contributive requise de trente-cinq à quarante ans. Ce relèvement à lui tout seul génère une épargne de31 milliards d’euros en dix ans. La réforme introduit aussi la retraite « flexible » pour les travailleurs entre 57 et 65 ans ayant au moins cinq ans de cotisations effectives. Dans ce cas, le calcul du traitement est effectué exclusivement selon le principe contributif.

En outre, la loi n° 335 de 1995 poursuit « l’harmonisation de la législation sur les retraites dans le respect de la pluralité des organismes d’assurance ». Cette harmonisation passe par l’introduction d’une « pension de vieillesse contributive » pour les salariés du secteur public embauchés après le 1er janvier 1996, avec les mêmes conditions qui sont imposées aux salariés du secteur privé (art. 1.25 et26).

Dans le même esprit, la réforme confie à l’Istituto nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP), fondé avec le décret législatif n° 479 de 1994 et l’article 1.32, de la loi n° 537 de 1993, la gestion séparée des prestations de retraite pour les fonctionnaires mais aussi pour les autres catégories de personnel dont les prestations de retraite sont à la charge de l’État (art. 4.4, du décret législatif n° 479 de 1994).

Pour ce qui concerne la protection sociale complémentaire, définie pour la première fois en 1993 et jusqu’alors très peu utilisée, la loi n° 335 de 1995 reconnaît dans le traitement de fin de contrat le principal moyen de financement de celle-ci. Elle introduit aussi les fonds de pension « fermés » institués principalement par la négociation collective, auxquels il faut ajouter les fonds de pension «ouverts » qui dépendent de l’adhésion individuelle.

En s’inspirant du système suédois, la réforme Dini a introduit, avec l’article 1.6, une communication annuelle indiquant le montant des cotisations effectuées, la progression du montant contributif, les informations concernant le statut de la couverture, ainsi que le montant des revenus de l’activité professionnelle salariée. Cependant, étant donné les difficultés techniques causées par les différents traitements de la protection sociale, ces communications ont été envoyées pour la premièrefois en 2017, et seulement à certains contribuables. Il faut faire quelques considérations concernant un dispositif qui a été largement utilisé, l’isopensione (pour travailleurs âgés esodi), introduite par l’article 4.1 à 7 ter, de la loi n° 92 du 28 juin 2012 et dérivée de l’expérience des Fonds interprofessionnels de gestion des sureffectifs²⁵.

Au sens de l’alinéa 1 de l’article 4 de la loi n° 92 du 28 juin 2012, « en cas d’excédent du personnel », l’employeur ayant un effectif, en moyenne, supérieur à quinze personnes, peut conclure des accords avec les organisations syndicales les plus représentatives de l’entreprise, « dans le but d’encourager à l’exode les travailleurs les plus âgés ». L’entreprise a l’obligation de verser, en faveur des travailleurs, une « prestation d’un montant égale à la pension de retraite qui leur reviendrait selon les règles en vigueur » mais aussi de « payer à l’INPS les cotisations jusqu’à la réalisation des conditions minimales requises pour l’octroi du droit à la retraite ».

Il s’agit d’une mesure qui, sans peser ultérieurement sur l’État, permet aux employés d’anticiper leur sortie du marché du travail et aux entreprises d’y gagner la différence entre un salaire complet et la pension de retraite à laquelle aurait droit le travailleur. On libère de cette façon des ressources qui, grâce aux accords concernant la relève entre les générations, pourront ensuite être utilisées pourengager des jeunes.

Pour conclure il faut dire que, si la réforme Fornero a sécurisé les comptes publics grâce à cesinterventions, en garantissant environ 88 milliards d’euros d’économies jusqu’en 2021, elle aurait puproduire des épargnes encore plus importantes si la Cour constitutionnelle italienne, avec l’arrêt n° 70de 2015, n’avait pas déclaré l’illégitimité constitutionnelle du blocage de l’indexation pour les allocations d’un montant supérieur à 1 404 euros brut (égal à trois fois le traitement minimum) (voir chapitre IX).

Dans le cadre d’une des vérifications périodiques des résultats prévus par la réforme Dini en 1997, le gouvernement Prodi intervint à nouveau en matière de protection sociale dans le but d’assurer plus d’épargne aux comptes publics, en renforçant la structure de la loi n°335 de 1995. Plus précisément, le processus d’uniformisation des traitements des salariés du secteur public et du secteur privé, qui avait été démarré avec la loi n° 335, est complété avec la loi n° 449 de 1997 (article 59 de la loi de la réforme de finances de l’année 1998, dite « réforme Prodi »). En plus de cela, on introduit des « fenêtres » (décaissements différés) pour les pensions d’ancienneté : l’acquisition du droit à la retraite n’est plus exclusivement subordonnée à la réalisation des conditions requises mais à l’entrée en vigueur d’une date donnée, établie par le législateur.

L’article 59 établit aussi le blocage de l’indexation des pensions de retraite supérieures à cinq fois lapension minimale INPS. En dernier lieu, on modifie les conditions d’octroi de la retraite anticipée (57-58 ans pour les indépendants et trente-cinq ans de cotisations pour tous) et, à titre expérimental, on introduit le revenu minimum d’insertion, « à la faveur des sujets dépourvus de revenus, seuls ou avec un ou plusieurs enfants à leur charge, et dans l’impossibilité de subvenir, à cause de problèmes psychiques, physiques et sociaux, à leurs propres besoins ou à ceux de leurs enfants ».

Au cours des années suivantes, parmi les différentes interventions qui concernent la protection sociale, il faut noter deux lois : la loi n° 350 de 2003 (loi de finances 2004) qui introduit une taxe de solidarité de 3 %, revalorisée chaque année pour les retraites, supérieure à cinq fois la limite établie par l’article 38 de la loi n° 448 de 2001, et, surtout, la loi n° 243 de 2004 (« réforme Maroni »). Avec cette dernière réforme, on établit  le  soi-disant  scalone (« grande marche »), c’est-à-dire le durcissement des conditions d’octroi de la pension d’ancienneté à travers le relèvement, à partir du 1er janvier 2008, de l’âge légal de départ à la retraite pour les hommes, dans un premier temps de 57 à 60ans, puis 61 ans à partir de 2010. Il s’agit donc d’une mesure destinée à avoir une application graduelle dans le temps. Au sens de l’article 1.3 de la loi n° 243 de 2004, jusqu’au 31 décembre 2007 la pension d’ancienneté continue à revenir au travailleur qui a cumulé trente-cinq annuités de cotisations et atteint un âge de 56 ans pour les années 2004 et 2005, et de 57 ans pour les années 2006 et 2007²⁶. Pour les femmes, en revanche, la possibilité d’accéder à la pension d’ancienneté à 57 ans et trente-cinq annuités de cotisations est conservée, à condition qu’elles choisissent le calcul intégralement contributif de la pension.

Afin de contenir les charges, on encourage aussi un report du départ à la retraite. Les salariés du secteur privé qui ont atteint les conditions minimales requises peuvent donc renoncer à la cotisation concernant l’assurance générale obligatoire pour l’invalidité, la vieillesse et la survie. Ils peuvent aussi renoncer à toute autre forme de remplacement de celle-ci. En conséquence, le patron n’a plus aucune obligation deverser une cotisation à ces assurances et le montant équivalent à la cotisation que l’employeur aurait dû verser à l’organisme de protection sociale est entièrement versé au salarié.

Toujours dans le but de contenir les coûts, on réduit de quatre à deux les fenêtres de sortie pour les pensions d’ancienneté. Pour rappel, par effet de la loi n° 243 de 2004, entre le 31 décembre 2007 et le 1er janvier 2008, la condition d’âge requise pour l’acquisition du droit à la pension d’ancienneté aurait dû augmenter de trois ans, passant de 57 à 61 ans (d’où la « grande marche »). Cependant, pour respecter les attentes des travailleurs les plus proches de l’octroi du droit à la pension d’ancienneté, la loi n° 247 de 2007 abolit cette «grande marche» et introduit le système des « quotas », calculés en additionnant l’âge et les annuités de cotisation.

À partir du 1er juillet 2009²⁷ et jusqu’au 31 décembre 2010, on obtient donc la pension d’ancienneté quand, en additionnant l’âge et l’ancienneté contributive, on arrive au quota de 95 (96 pour lestravailleurs indépendants), à condition d’avoir atteint, au minimum, l’âge de 59 ans (60 ans pour les travailleurs indépendants). En 2011 et 2012, le quota requis pour l’obtention de la pension d’ancienneté est égal à 96 (97 pour les travailleurs indépendants), à condition d’avoir atteint, au minimum, l’âge de 60 ans (61 ans pour les travailleurs indépendants). Enfin, à partir de 2013, la loi requiert un quota de97 (98 pour les travailleurs indépendants) à condition d’avoir atteint, au minimum, l’âge de 61 ans (62 ans pour les travailleurs indépendants).

La réforme de 2007 impose aussi un resserrement des coefficients de transformation en les réduisant en moyenne d’environ 1,55 et en imposant leur révision tous les trois ans plutôt que tous les dix ans. Ces mesures de relèvement des conditions d’âge et de frein à l’augmentation des traitements en devenir ont eu un impact significatif en limitant encore plus la dynamique des dépenses pour les retraites.

Au cours de la dernière décennie, cependant, les effets négatifs pour l’emploi, dus au prolongement dela crise, ont déterminé un appauvrissement substantiel des recettes des cotisations, causé aussi bien par la diminution des heures travaillées que par une stagnation plus générale des revenus de l’activité professionnelle. C’est la raison pour laquelle de nouvelles interventions en matière de retraites devinrent nécessaires : avec la loi n° 102 de 2009, on augmenta progressivement jusqu’à 65 ans l’âge de départ à la retraite des salariés du secteur public²⁸ et on établit qu’à partir du 1er janvier 2015 « les conditions d’âge pour l’octroi du droit à la retraite en Italie [seraient] en adéquation avec le relèvement de l’espérance de vie établi par l’Institut national de la statistique et validé par l’Eurostat, en référence au quinquennat précédent ».

La loi n° 122 de 2010 introduit la « fenêtre mobile » pour la liquidation de la retraite : à partir du 1er janvier 2011, le droit à l’entrée en vigueur du traitement démarre, pour les travailleurs salariés, douze mois après avoir atteint les conditions requises et, pour les travailleurs indépendants, dix-huit mois après. Cette loi dispose également que la mise à jour des conditions d’âge et d’ancienneté contributive, requises pour l’octroi du droit à la retraite, devienne plus rapide, en passant de cinq à trois ans. Pour finir, la réforme de 2010 dépasse le principe de relèvement graduel de l’âge légal de départ pour les salariés du secteur public, en le fixant à 65 ans à partir du 1er janvier 2012.

En 2011 émerge le problème de la stabilité financière de l’Italie et d’autres pays de l’Union européenne, rendant encore plus urgent l’objectif d’équilibre budgétaire et de réduction de la dépense publique. La question de la protection sociale est à nouveau considérée comme primordiale et, avecl’article 5 de la loi n° 183 du 12 novembre 2011, il est prévu que l’âge du départ à la retraite soit relevé à 67 ans à partir de 2026²⁹.

L’aggravation de la crise financière entraîne cependant la chute du gouvernement Berlusconi IV et la naissance du gouvernement technique de Mario Monti qui prête serment le 16 novembre 2011. La première disposition est promulguée à peine vingt jours plus tard, le 6 décembre (décret législatif n°201 de 2011 converti, avec modifications, en loi n° 214 de 2011, dit « décret Salva Italia » [« Sauver l’Italie »]). Les éléments de la réforme concernant la protection sociale se concentrent dans l’article 24 (même si l’article 6, qui supprime l’indemnité équitable, et l’article 21, qui supprime l’INPDAP, sont d’autres dispositions importantes pour l’organisation de la protection sociale). Les modifications apportées par l’article 24 ont toutes pour objectif de renforcer la durabilité du système de retraites sur une longue période, en termes d’incidence de la dépense de protection.

Les gouvernements suivants, grâce aux épargnes réalisées par la réforme Fornero en matière de prévoyance, ont pu introduire quelques dérogations à cette réforme, en réponse aux demandes de certaines catégories de travailleurs bien spécifiques.

En ce qui concerne les femmes, on a prévu l’extension de l’opzione donna («option femme»), introduite par la réforme Maroni avec l’article 1.9 de la loi n° 243 de 2004 et confirmé par la réforme Fornero. Il s’agit de la possibilité, pour les salariées du secteur privé et public (âgées de 57 ans et avec trente- cinq ans de cotisation) et pour les femmes avec une activité professionnelle indépendante (âgées de 58 ans et avec trente-cinq ans de cotisation), d’avancer leur sortie du monde du travail en acceptant un système de calcul entièrement contributif de la pension de retraite.

Plus tard, pour permettre aux travailleurs les plus âgés d’anticiper leur départ à la retraite, la loi de finances 2017 a introduit « [l’]anticipation de la pension » (APE), qui a été répartie en APE volontaire, APE social et APE d’entreprise. L’APE volontaire est une anticipation financière, garantie par la pension, qui peut être demandée par les salariés du secteur public et privé et par les travailleurs autonomes, ayant 63 ans et vingt ans d’ancienneté contributive. Ils pourront avancer leur sortie du monde du travail de trois ans et sept mois au maximum. En effet, cette anticipation permet aux travailleurs de recevoir une rémunération sans aucune imposition fiscale, jusqu’à la réalisation des conditions minimales requises pour le départ à laretraite. À l’entrée en vigueur de la retraite, un plan d’amortissement de vingt ans, mis en place à travers des retenues sur le versement de la pension³⁰, permet la restitution du prêt.

La loi de finances 2017 a réglementé aussi l’APE sociale (art. 1.179 de la loi n° 232 de 2016), une indemnité à la charge de l’État versée par l’INPS dans le but d’accompagner à la pension de retraite du régime obligatoire les sujets qui se trouvent dans des conditions de besoin spécifiques prévues par la loi, ayant 63 ans et qui ne bénéficient pas déjà d’une pension directe en Italie ou à l’étranger³¹.

La dernière intervention de la loi de finances de 2017 concerne une variante de l’APE volontaire, l’APE d’entreprise qui, comme l’isopensione (art. 4 de la loi n° 92 de 2012), prévoit une participation de l’employeur au départ anticipé de l’employé. Avec l’APE d’entreprise, en effet, l’employeur verse des cotisations, d’un côté, pour augmenter le montant de la future retraite du travailleur et, de l’autre, pour permettre aux entreprises d’effectuer une rechange générationnelle sans recourir à des procédures de licenciement.

Suite à l’adéquation automatique de l’âge de départ à la retraite à l’espérance de vie, qui a augmenté en2018, pour protéger les sujets exerçant des travaux pénibles, avec la loi de finances 2018, le gouvernement Gentiloni a exonéré de l’augmentation de cinq mois de l’âge requis les personnes faisant partie de quinze catégories de travailleurs exerçant des «travaux pénibles», notamment les camionneurs, les tanneurs, les maçons, les porteurs et les ouvriers. Il s’agit de réformes importantes qui n’ont pas, cependant, touché la structure de la réforme Fornero.

La réforme Fornero a été réalisée en vingt jours. Si elle a eu le mérite d’assurer la durabilité à long terme du système de protection sociale, dans une période d’urgence financière, elle a dû cependant se mesurer avec les carences d’un système administratif n’ayant aucun moyen de suivi des licenciements et, surtout, avec les accords concernant les pré retraites. C’est ainsi que, suite à l’augmentation de l’âge de départ à la retraite, les employés qui étaient concernés par des dispositifs de restructuration d’entreprise ou affectés par des crises d’entreprise ou qui avaient souscrit des accords de pré retraite, se sont trouvés sans travail et sans retraites. Il est compréhensible que ces employés, appelés esodati («travailleurs en exode»), aient déclenché un important mouvement d’agitation, qui a eu un fort écho médiatique.

Pour faire face à cette urgence, le gouvernement technique a adopté cinq mesures de «sauvegarde», suivies par trois autres adoptées par les gouvernements Letta, Renzi et Gentiloni. Grâce à ces mesures, tous les esodati, même s’ils ont traversé des périodes dramatiques d’incertitude concernant leur future couverture sociale, ont pu bénéficier de la « sauvegarde ». Ceci est démontré par le faitque toutes les interventions réalisées après 2011 ont mobilisé des ressources supérieures à celleseffectivement demandées³².

L’Italie est entrée dans une phase de déclin démographique. C’est l’une des nations les plus anciennes au monde. À cause de l’inversion de la pyramide des âges, la part des plus de 65 ans dans la population italienne est destinée à augmenter : elle passera de 37 % aujourd’hui à 65 % en 2045 et à 74 % en 2050. En d’autres termes, en 2050 en Italie, pour 100 personnes entre 24 et 64 ans, il y aura 74 personnes ayant plus de 65 ans, contre les 37 actuelles. Aujourd’hui, le nombre de retraites versées en Italie est estimé à près de 18,1 millions et 63 % d’entre elles ont un montant inférieur à 750 euros. Les pensions d’ancienneté représentent 27,9 % de la dépense nationale (soit 14,1 % duPIB), 221 milliards d’euros et 3 719 euros par personne.

Face à ces phénomènes de vieillissement de la population et d’augmentation des dépenses de la protection sociale, la réforme Fornero a sécurisé les comptes publics en garantissant environ 88 milliards d’euros d’économie jusqu’en 2021. Cependant, en raison du manque de temps pour la finaliser à cette époque, la réforme n’a pas réussi à introduire plus d’équité parmi les différents traitements de la protection sociale. Dans cette perspective, comme on le sait, le décret-loi n° 201 de 2011 avait prévu le blocage de la revalorisation des retraites pour les années 2012 et 2013, exonérant de la désindexation seulement les allocations qui avaient un montant non supérieur à 1 404 euros brut(égal à trois fois le traitement minimum). La Cour constitutionnelle italienne, par l’arrêt n° 70 de 2015, a déclaré l’illégitimité constitutionnelle de cette disposition puisque « l’intérêt des retraités, en particulier de ceux qui sont titulaires de faibles traitements de la protection sociale, est dirigé vers le maintien du pouvoir d’achat des montants perçus, d’où provient, en conséquence, le droit à une prestation de protection sociale adéquate. Ce droit, constitutionnellement fondé, s’avère sacrifié de manière déraisonnable au nom d’exigences financières non illustrées dans les détails. On porte donc atteinte aux droits fondamentaux connexes au rapport de protection sociale, qui sont fondés sur des paramètres constitutionnels non équivoques : le caractère proportionnel du traitement de la retraite, entendue comme une rétribution différée (Constitution, art. 36.1) et le caractère approprié (Constitution, art. 38.2). Celui-ci est à entendre comme une expression certaine, même si non explicite, du principe de solidarité mentionné par l’article 2 de la Constitution et en même temps comme réalisation du principe d’égalité substantielle mentionné par l’article 3.2 de la Constitution. » (Cour Constitutionnelle italienne, n° 70 du 6 mai 2015). La déclaration d’illégitimité constitutionnelle a déterminé un problème pour la tenue des comptes publics, étant donné que, a posteriori, le manque d’adéquation à l’inflation avait été estimé à 24 milliards d’euros.

Ensuite, avec le décret-loi n° 65 de 2015, le mécanisme de l’indexation a été réintroduit. Cette fois la Cour Constitutionnelle, avec l’arrêt n° 229 du 25 octobre 2017, n’a pas accepté les censures d’inconstitutionnalité du décret-loi n° 65 de 2015 puisqu’il réaliserait « un équilibrage non déraisonnable entre les droits des retraités et les exigences des finances publiques ».

Comme nous l’avons vu, les réformes Dini et Fornero ont été réalisées en plein milieu de la crise financière et économique, sous la pression d’une nécessité impérative à redresser les comptes publics. Dans cette situation d’urgence, ces réformes n’ont pas assez pris en compte l’équité intergénérationnelle. Néanmoins, alors que l’Italie mobilise pour la protection sociale une somme semblable à celle d’autres pays européens, le pays devra intervenir plus en faveur de l’équité, dèslors que son système financier retrouvera une certaine stabilité.

Pour assurer la sauvegarde du système de la protection sociale et encore plus pour financer l’abolition de la réforme Fornero – abolition que presque toutes les formations politiques disent, a priori, souhaiter –, une intervention directe de l’État est nécessaire. Cela pourrait se traduire par une augmentation de la dette ou des impôts. Mais étant donné que l’État italien a désormais la quatrième dette la plus élevée au monde³³, que la pression fiscale est insoutenable (les formations politiques sont donc réticentes à l’idée d’augmenter la charge fiscale) et que les ressources pour les politiques de soutien aux familles font défaut, il est facile de prévoir qu’une fois passée la période électorale, toutes les velléités réformistes en matière de protection sociale, qui aujourd’hui remplissent les pages des journaux, seront retirées.

L’Italie a besoin d’une réforme structurelle pour apporter plus d’équité à son système social. Dans le système de protection sociale actuel, on observe, d’un côté, de nombreuses catégories de travailleurs « précoces » ou avec des activités pénibles (pour lesquels il serait correct de réduire l’âge légal de départ à la retraite), et, de l’autre, des dizaines de milliers de « baby-retraités » avec des revenus doubles.

Les réformes Dini et Fornero ont été réalisées pour redresser les comptes publics face à l’urgence financière. Maintenant que le pays est sorti de cette urgence, le nouveau gouvernement, composé majoritairement par le Mouvement 5 étoiles et la Ligue, a décidé de réaliser une nouvelle réforme systémique de la protection sociale, dans une direction totalement opposée. Celle-ci est destinée à baisser l’âge de départ à la retraite, avec des conséquences inévitables sur la durabilité du budget de la prévoyance et de la dette publique.

Du projet de loi de finances, approuvé par le conseil des ministres du 16 octobre 2018, et du programme budgétaire transmis à la Commission européenne ressort en effet l’intention du gouvernement de baisser l’âge minimal requis pour le départ à la retraite en réintroduisant le système des quotas, déjà expérimenté tout d’abord avec la réforme Maroni, puis avec la réforme Damiano. Le projet de loi prévoit, comme seuil minimal pour le traitement de prévoyance, le quota 100, à partir de l’addition de l’âge (62 ans) et de l’ancienneté contributive (trente-huit ans), avec quatre fenêtres desortie : une fenêtre tous les trois mois. En revanche, les conditions requises pour l’octroi de la retraite d’ancienneté disposées par la loi Fornero, 43 ans et trois mois d’ancienneté contributive pour les hommes et 42 ans et deux mois pour les femmes, qui, selon les déclarations d’un quota 41, auraient dûêtre remplacées, n’ont pas été touchées.

Par ailleurs, on devrait prolonger l’opzione donna qui, comme il a été dit, permet aux salariées du secteur privé et public (âgées de 57 ans et avec 35 ans de cotisation), et aux femmes avec une activité professionnelle indépendante (âgées de 58 ans et avec trente-cinq ans de cotisation), d’anticiper leur retraite en acceptant un système de calcul entièrement contributif. Il s’agit d’interventions qui alourdissent encore davantage la charge liée à la prévoyance qui repose sur les nouvelles générations, parce qu’elles permettront immédiatement à environ 400.000 personnes de demander leur retraite mais aussi parce que, dans le système italien, les cotisations versées par un jeune qui vient de rentrer dans le monde du travail, souvent avec un contrat précaire, sont très inférieures à celles d’un travailleur ayant atteint l’âge de départ à la retraite.

C’est pour cela que le gouvernement a prévu d’augmenter de 7 milliards d’euros les charges connexes à la protection sociale. La couverture partielle de celles-ci devrait être réalisée grâce à la réduction des «retraites dorées», à travers une « taxe de solidarité » pour les retraites supérieures à 4.500 euros net par mois. Mais ce prélèvement, même selon les prévisions du gouvernement, devrait faire récupérer à l’État au maximum 1 milliard d’euros en trois ans, en l’amenant à financer avec la dette publique l’importante dépense restante qui, selon les estimations de l’INPS, pourrait atteindre un montant d’environ 140 milliards dans les dix prochaines années³⁴. Le gouvernement a en revanche seulement prévu une couverture pour les trois prochaines années.

C’est ainsi que le pays et, malheureusement aussi, les nouvelles générations se retrouvent maintenant exposés au risque de l’ouverture d’une procédure d’infraction de la part de l’Union européenne et d’une nouvelle tempête financière, comme le démontre la hausse des spreads qui a été enregistrée pendant le dernier mois. C’est aussi pour cela qu’il est dommage que le gouvernement n’ait pas saisi la situation de calme financier pour mettre en place une réforme organique des retraites capable de promouvoir une nouvelle équité entre les générations, les situations économiques, les typologies des emplois et les genres, en abolissant les privilèges injustifiés.